Pubblicato il 21/09/2020

N. 09632/2020 REG.PROV.COLL.

N. 12418/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12418 del 2019, proposto da

Rete Ferroviaria Italiana – Società per Azioni – R.F.I., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Francario, Maria Alessandra Sandulli, Guglielmo Aldo Giuffré, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 349;

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

1) del diniego esplicito manifestato con nota ISTAT del 2 agosto 2019, in risposta alla richiesta RFI del 29 luglio 2019 di accesso agli atti e documenti del procedimento che ne prevede la riclassificazione nel settore S13, amministrazioni pubbliche, ai sensi del Reg. UE n. 549/2013 – SEC 2010, nonché

2) del diniego implicito concretizzatosi nel mancato riscontro alla richiesta RFI del 6 agosto 2019,

e per la condanna dell'ISTAT

alla tempestiva esibizione (con eventuale estrazione di copia) degli atti e documenti richiesti con le predette istanze di accesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Istat - Istituto Nazionale di Statistica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2020 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 30 settembre 2019 e depositato in data 14 ottobre 2019, la società ricorrente ha impugnato il diniego esplicito (asseritamente) manifestato dall’ISTAT, con nota del 2 agosto 2019, in risposta alla richiesta di accesso formulata dalla ricorrente del 29 luglio 2019, avente ad oggetto gli atti e ai documenti del procedimento per effetto dei quali la ricorrente medesima è stata inserita nel Settore S13 (“Amministrazioni Pubbliche”), ai sensi del Reg. UE n. 549 del 2013 – SEC 2010; la ricorrente ha impugnato, altresì, il diniego implicito concretizzatosi nel mancato riscontro alla successiva richiesta di accesso del 6 agosto 2019 e ha chiesto la condanna dell’ISTAT alla tempestiva esibizione degli atti e dei documenti di cui alle predette istanze di accesso.

Si è costituito in giudizio l’Istituto nazionale di Statistica, eccependo in via preliminare l’irricevibilità/l’inammissibilità del ricorso, in quanto, da un lato, la ricorrente non avrebbe tempestivamente impugnato la nota dell’Istat del 2 agosto 2019, con la quale l’Amministrazione ha riscontrato la prima richiesta di accesso del 29 luglio 2019, dall’altro, con la successiva richiesta di accesso del 6 agosto 2019, la ricorrente si sarebbe limitata a reiterare la prima richiesta di accesso, già riscontrata dall’Amministrazione; nel merito, l’Istat ha contestato la fondatezza delle doglianze dedotte dalla parte ricorrente e ha chiesto conseguentemente la reiezione delle domande azionate dalla parte ricorrente.

Alla Camera di Consiglio del 14 luglio 2020, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari di rito sollevate dalla Amministrazione resistente, essendo il ricorso infondato nel merito.

Con un unico articolato motivo, la ricorrente deduce: violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 10, 22 e 24, comma 7, della l. n. 241/1990; violazione dell’A.O.G. n. 3 del Consiglio dell’Istat del 14 gennaio 2013 ed eccesso di potere sotto diversi profili.

La società ricorrente premette di aver presentato le istanze di accesso sopra richiamate al fine di poter valutare preliminarmente la fondatezza di un’eventuale azione giurisdizionale contro il proprio inserimento nel Settore S13 delle Amministrazioni Pubbliche, ritenuto da essa (allo stato) non giustificato dalle caratteristiche economiche della società.

Premette altresì che, ai sensi della l. 31 dicembre 2009 n 196 (art 1, co. 3), la ricognizione delle Amministrazioni Pubbliche, ai fini dell’applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, è effettuata annualmente dall’ISTAT “sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell’Unione europea”, che disegnano il “Sistema europeo di conti economici integrati” (SEC).

Attualmente il regolamento di riferimento è il Reg. UE 549/2013 del Parlamento e del Consiglio del 21 maggio 2013 (SEC 2010), che ha sostituito il previgente Reg. UE 2223/1996. Evidenzia inoltre che nel SEC 2010 l’intero Capitolo 20 dell’All. A al reg. UE 549/2013 è dedicato ai conti delle Amministrazioni Pubbliche e reca i criteri per stabilire se un’unità istituzionale possa o meno far parte del settore Amministrazioni Pubbliche S13, prevedendo che nei casi in cui è “difficile decidere sulla classificazione dei produttori di beni e servizi che operano sotto l’influenza delle unità delle amministrazioni pubbliche” (par. 20.17), assume particolare rilevanza la effettuazione del test “market - non market”, che comporta la valutazione delle attività e delle risorse dell’unità presa in considerazione (par. 20.29).

La ricorrente fa rilevare che le istanze di accesso presentate erano finalizzate ad accedere agli atti e ai documenti recanti:

1) i criteri generali seguiti per l’inclusione o meno di un’unità istituzionale nel settore S13;

2) i criteri e gli indici di valutazione concretamente applicati con specifico riferimento alla valutazione “market - non market” della società ricorrente;

3) gli atti istruttori e la scheda tecnica economica relativi alla valutazione operata con riferimento alla situazione della società ricorrente.

Tanto premesso, la ricorrente si duole del fatto che l’Istat, con la nota del 2 agosto 2019, si sarebbe illegittimamente limitato ad indicare i documenti sulla base dei quali si è fondata la valutazione, aggiungendo che essi erano agevolmente reperibili sul web e rinviando, per il procedimento seguito, alla Nota Informativa consultabile sul sito web dell’Istat.

Dopo aver riconosciuto che, nella predetta comunicazione, l’Istat faceva poi riferimento a un documento, di successiva pubblicazione da parte di Eurostat, ricognitivo degli elementi funzionali alla riclassificazione di RFI, che sarebbero emersi nell’ambito della Visita di Dialogo sulle statistiche EDP a novembre 2018, la ricorrente si duole del fatto che il predetto documento, pubblicato in data 5 agosto 2019 (“Final Findings – EDP Dialogue visit to Italy”), conterrebbe solo una sommaria descrizione di alcuni aspetti del procedimento istruttorio svolto nel novembre 2018 tra ISTAT ed Eurostat e non sarebbe in alcun modo sufficiente a fornire un’adeguata e completa cognizione delle valutazioni e motivazioni sottostanti la decisione di includere RFI nell’ambito della riclassificazione.

Le censure sono infondate.

Occorre premettere che l’elaborazione del conto economico consolidato presuppone la preventiva individuazione delle unità istituzionali che fanno parte del Settore “Amministrazioni Pubbliche” (AP), denominato S13, secondo i criteri fissati dal Regolamento UE del Parlamento europeo e del Consiglio, n. 549/2013 (cd. “SEC 2010”).

L’art. 1, primo comma, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (“Legge di contabilità e finanza pubblica”) dispone testualmente: “Le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilità. Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica”.

Il secondo del medesimo articolo, ai fini della individuazione dell’ambito soggettivo di applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, contiene un espresso rinvio all’elenco delle Amministrazioni Pubbliche elaborato dall’Istituto Nazionale di Statistica.

Per poter adempiere a tale compito, l’ISTAT, nell’ambito degli adempimenti demandati alle autorità statistiche nazionali degli Stati membri dell’Unione Europea, elabora con cadenza annuale l’elenco delle unità istituzionali ricomprese nel Settore “Amministrazioni Pubbliche”, secondo i criteri classificatori definiti dal citato Regolamento UE.

L'elenco de quo costituisce l’ambito di riferimento delle misure economico-finanziarie stabilite annualmente dalla legge finanziaria e da altri atti legislativi volte a raggiungere gli obiettivi della armonizzazione e del coordinamento della finanza pubblica, nonché del contenimento della spesa pubblica, ai fini del calcolo a livello europeo, sulla base di un insieme coerente ed omogeneo di conti e dati statistici, dei disavanzi e dei debiti pubblici nazionali (Cassazione civile, Sezioni Unite, 18 maggio 2017 n. 12525).

La Suprema Corte ha altresì stabilito che le questioni relative alla legittimità dell’atto di inserimento di un Ente o di una Istituzione nell’elenco delle Amministrazioni Pubbliche predisposto dall’Istat sono devolute alla cognizione piena ed esclusiva della Corte dei Conti - Sezioni Riunite in speciale composizione, ai sensi dell’art. 1, comma 169, della l. n. 228 del 2012, evidenziando infine che tale attribuzione della giurisdizione deve ritenersi conforme al criterio di riparto di cui all’art. 103, comma 2, della Costituzione, in ragione dell’attinenza dell’atto in argomento alla materia della contabilità pubblica (ex multis, Cassazione civile, Sezioni Unite, 18 maggio 2017 n. 12525).

Nel caso di specie, deve ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice adito a conoscere della legittimità degli atti impugnati, in quanto l’art. 133, comma 1, lett. a), del c.p.a. demanda alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie “in materia di diritto di accesso ai documenti amministrativi e violazione degli obblighi di trasparenza amministrativa”.

Tanto premesso, le domande formulate dalla odierna ricorrente si rivelano tuttavia prive di fondamento.

Il Collegio deve rilevare che, nella prima istanza di accesso del 29 luglio 2019, la ricorrente ha chiesto genericamente di prendere visione e di estrarre copia “1) dei criteri generali seguiti per l’inclusione o meno di un’unità istituzionale nel settore S 13; 2) dei criteri e indici di valutazione concretamente applicati con specifico riferimento alla valutazione “market - non market” di RFI e, in ogni caso, la valutazione “market - non market” operata con riferimento a RFI; 3) degli atti istruttori e della scheda tecnica economica relativi alla valutazione operata con riferimento a RFI”.

La prima richiesta di accesso è stata riscontrata dall’Istat, con nota del 2 agosto 2019, nella quale l’Amministrazione evidenzia che: “…RFI è una società a controllo pubblico e la sua classificazione dipende in primo luogo dai risultati del test market/non market che verifica se le entrate da vendite sul mercato coprano almeno il 50% dei costi su un arco pluriennale”. La nota dell’Istat contiene un espresso rinvio a un documento, di successiva pubblicazione da parte di Eurostat, ricognitivo degli elementi funzionali alla riclassificazione di RFI, che sono emersi nell’ambito della Visita di Dialogo sulle statistiche EDP a novembre 2018.

A tale riguardo, la ricorrente riconosce che il predetto documento è stato pubblicato in data 5 agosto 2019 (“Final Findings – EDP Dialogue visit to Italy”), ma ne contesta il contenuto, sostenendo che esso conterrebbe solo una sommaria descrizione di alcuni aspetti del procedimento istruttorio svolto nel novembre 2018 tra ISTAT ed Eurostat e non sarebbe in alcun modo sufficiente a fornire un’adeguata e completa cognizione delle valutazioni e motivazioni sottostanti la decisione di includere RFI nell’ambito della riclassificazione.

Oltre a ciò, la nota dell’Istat del 2 agosto 2019 evidenzia che l’inserimento della società ricorrente nel novero delle Amministrazioni Pubbliche è stato effettuato “…..oltre che sulle usuali fonti statistiche dell’Istat, su informazioni disponibili sul web e comunque desunte da atti e documenti ufficiali con libero accesso al pubblico; di seguito si fornisce un sintetico elenco delle più rilevanti:

• Statuto della Società RFI S.p.a.;

• Bilanci d’esercizio Anni 2010-2017;

• Atto di concessione DM 138/2000 e sue modifiche;

• Contratto di Programma 2012-2014, Parte Servizi (articolato e allegati);

• Contratto di Programma 2012-2016, Parte Investimenti (articolato e allegati);

• Contratto di Programma 2012-2016, Parte Investimenti (aggiornamento 2016);

• Contratto di Programma 2016-2021, Parte Servizi (articolato e allegati);

• Prospetto Informativo di Rete – PIR, edizione 2019 e precedenti;

• Normativa comunitaria e nazionale di settore (tra le altre: Reg. (UE) 1370/2007; D.lgs, n.115/2015; DM 23 luglio 2007)

• Delibere dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

• Delibere CIPE”.

Nella successiva richiesta di accesso del 6 agosto 2019, la società ricorrente, pur dando atto della documentazione indicata dalla Amministrazione, ha reiterato la richiesta di accesso documentale, evidenziando la necessità di conoscere “… la motivazione sulla quale si fonda il giudizio conclusivo non condiviso da RFI”.

Sennonché, come evidenziato dalla Amministrazione resistente, l’attività richiesta dalla società ricorrente esula dall’ambito oggettivo di applicazione del diritto di accesso, investendo la legittimità dell’operato dell’Amministrazione, ossia la verifica della sussistenza dei presupposti istruttori previsti dall’ordinamento giuridico per l’inserimento nell’elenco delle Amministrazioni Pubbliche, predisposto annualmente dall’Istat, e quindi questioni che esulano dalla giurisdizione del giudice amministrativo, essendo devolute a quella della Corte dei Conti.

L’Amministrazione ha indicato le fonti e gli atti sulla base dei quali ha inserito la ricorrente nell’elenco delle Amministrazioni pubbliche di cui alla normativa sopra richiamata; non sono indicati dalla ricorrente in maniera puntuale documenti ulteriori rispetto a quelli individuati dalla Amministrazione nella nota del 2 agosto 2019, dei quali sarebbe stata illegittimamente denegata l’ostensione e tuttavia rilevanti ai fini della riclassificazione della odierna ricorrente.

Stando così le cose, il ricorso deve essere respinto.

Ogni altra questione relativa alla legittimità dell’operato dell’Amministrazione, in ordine al contestato inserimento della società ricorrente nell’elenco delle Amministrazioni Pubbliche (S13) esula dall’oggetto del presente giudizio.

La peculiarità della questione dedotta in giudizio giustifica l’equa compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2020 mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18 e succ. mod. e integr. con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Savoia, Presidente

Massimo Santini, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE                     IL PRESIDENTE

Paolo Marotta             Riccardo Savoia

IL SEGRETARIO