Fasc. 2892/2017
             

Il Consiglio

Premessa

Con la segnalazione pervenuta in data 25.05.2017 Roma Capitale, Dipartimento Mobilità e Trasporti, adombrava un’ipotesi di subappalto non autorizzato in relazione al servizio in oggetto, affidato alla Roma TPL S.c.a.r.l.

Asseriva infatti di aver autorizzato il subappalto del servizio da parte di Roma TPL limitatamente al biennio 2010-2012, mentre in base alle informazioni assunte dallo stesso subappaltatore, ditta S.AU.RO. srl, la prestazione si sarebbe protratta sino al 2017.

Nella successiva corrispondenza, la società appaltatrice Roma TPL ha dichiarato che l’autorizzazione al subappalto del servizio alla ditta Sauro s.r.l. per il periodo sino al 31.12.2015 si sarebbe perfezionata, in forma tacita, a seguito della richiesta di rinnovo del preesistente nulla-osta inoltrata a Roma Capitale con nota del 30.10.2013, trascorsi i trenta giorni previsti dall’art. 118, comma 8, del d.lgs. 163/2006.

Sollecitata da questo Ufficio, Roma TPL ha poi fornito attestazione dell’avvenuto ricevimento di tale richiesta da parte della stazione appaltante.

Roma TPL asserisce, inoltre, di aver interrotto il rapporto di subappalto con la Sauro srl a decorrere dal 31.12.2015, a causa dell’inottemperanza di quest’ultima ai propri obblighi in materia di retribuzione dei lavoratori e di versamento dei contributi previdenziali, che avrebbe richiesto in più occasioni l’intervento sostitutivo della stazione appaltante e della società aggiudicataria. Dal gennaio del 2016 al marzo 2017, poi,  l’appaltatrice avrebbe continuato ad avvalersi del personale viaggiante della Sauro in posizione di distacco, procedendo infine ad assumerlo nel proprio organico in data 15 marzo 2017.

Di contro, la società Sauro afferma di aver continuato a fornire la prestazione sino al marzo 2017, e dietro richiesta di quest’Ufficio (nota n. 81753 del 15/06/2017) con nota registrata al prot. ANAC n. 106574 del 12.09.2017 ha prodotto documentazione che attesterebbe la fornitura del servizio negli anni 2016 e 2017. In particolare sono state inoltrate all’Ufficio le seguenti comunicazioni di servizio trasmesse a Sauro da Roma TPL:

7.01.2016 - informativa su lavori in corso lungo il percorso delle linee 088, 088f, 892

22.02.2016 - informativa su lavori in corso lungo il percorso della linea 892

15.03.2016, 19.04.2016, 18.05.2016, 23.05.2016 - trasmissione programmazione dei “turni macchina” in vigore nelle settimane successive  

07.09.2016 e segg. - calendarizzazione visite mediche del personale viaggiante

25.01.2017 - trasmissione documentazione di sinistro passivo, OdE. Guidi Giuliano

17.02.2017 - trasmissione documentazione di sinistro passivo, OdE. Guidi Giuliano e da CO.TRI. :

16.02.2017 - prospetti contabili relativi ai cedolini del mese di gennaio 2017

21.03.2017 - fatture per visite mediche dell’OdE Guidi Giuliano

Pertanto dagli atti acquisiti in fase istruttoria nel complesso si poteva desumere che il subappalto fosse stato autorizzato al più, in forza del silenzio-assenso, sino al 31.12.2015, ma che la prestazione del subappaltatore fosse continuata sine titulo anche dopo quella data.

Ciò posto, l’Autorità ha comunicato alle parti le risultanze istruttorie con la nota prot. n. 81263 del 2.10.2018, contestando l’ipotesi di reato di subappalto non autorizzato di cui all’art. 21 della legge n. 646/1982 e chiedendo di produrre le rispettive controdeduzioni.
Sulla base delle controdeduzioni pervenute si è ritenuto necessario un supplemento istruttorio, al fine di acquisire documentazione formale dei dichiarati ‘rinnovo del subappalto’ e ‘distacco del personale’.

Controdeduzioni dell’appaltatore Roma TPL scarl
Conseguentemente Roma TPL ha rappresentato a quest’Ufficio le proprie argomentazioni difensive in sede di audizione, appositamente convocata per la data del 25.10.2018, e mediante memoria scritta  del 5.11.2018 (prot. ANAC n. 0090762 del 06.11.2018).

In tali sedi Roma TPL ha ribadito la tesi, già proposta in fase istruttoria, che l’utilizzo di personale della Sauro nella fornitura del servizio dopo il 31.12.2015 non fosse inquadrato nell’ambito di un contratto di subappalto, ma piuttosto in un rapporto di distacco di manodopera attivato a partire dal 1 gennaio 2016 con Sauro quale datore di lavoro distaccante e Roma TPL nel ruolo di distaccatario. Aggiungendo che la documentazione prodotta da Sauro a sostegno della persistenza del rapporto di subappalto, consistente in comunicazioni scritte ricevute da Roma TPL degli orari di servizio dei dipendenti Sauro, sarebbero informative finalizzate esclusivamente alla determinazione delle retribuzioni e alla formazione della busta paga dei propri dipendenti da parte del distaccante e non già alla gestione complessiva del servizio.

Precisa inoltre Roma TPL che già in persistenza del rapporto di subappalto, il servizio affidato alla Sauro S.r.l. si sostanziava soltanto nell'organizzazione e gestione del proprio personale, poichè era svolto tramite l'utilizzo di mezzi di proprietà di Roma TPL S.c.ar.l. e utilizzando la benzina e le rimesse della medesima società.

Successivamente al 31 dicembre 2015, il rapporto di subappalto si sarebbe interrotto per le gravi e molteplici inadempienze della Sauro, che avrebbero condotto alla revoca dell'autorizzazione al subappalto ai sensi di legge.

Al fine di garantire la regolarità e continuità dell'esercizio del servizio pubblico - ed in ossequio alla clausola sociale presente nel CCNL dei lavoratori dei servizi di trasporto - Roma TPL S.c.ar.l. avrebbe chiesto e ottenuto da Sauro il distacco del personale che precedentemente gestiva il servizio, nell’ottica di un suo successivo riassorbimento. Successivamente il medesimo personale è stato assunto direttamente da Roma TPL S.c.ar.l., in coerenza con l'intento di garantire la continuità del servizio e la stabilità occupazionale dei lavoratori.

Per avvalorare tali affermazioni, Roma TPL ha prodotto la seguente documentazione:

• le dichiarazioni del personale viaggiante di aver prestato servizio presso l’impresa Roma TPL scarl nel periodo 1 gennaio 2016 – 15 marzo 2017 in posizione di distacco dall’impresa Sauro srl, con retribuzioni versate direttamente da  Roma TPL;
  
   
• attestazioni di pagamento, da parte di Roma TPL S.c.ar.l. degli importi dovuti ai lavoratori, per il periodo corrispondente all’asserito distacco;
  
   
• le ricevute delle comunicazioni del distacco di personale mediante il modello unificato Unilav, effettuate all' Ufficio provinciale del lavoro in date 5.12.2016, 9.02.2017 e 23.03.2017.
  
   
• Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale n. 302 del 18 aprile 2016, con cui si prende atto della cessazione dell'attività da parte di Sauro S.r.l.

Roma TPL evidenzia poi un comportamento “fraudolento” di Sauro, nella misura in cui la stessa ha rivendicato il mancato pagamento di fatture per prestazioni rese, inoltrandole direttamente a Roma Capitale, senza averle mai presentate alla stessa società appaltatrice, consapevole del fatto che questa le avrebbe immediatamente contestate per inesistenza della causa. Inoltre, Sauro S.r.l. ha fatturato gli interi importi a suo dire maturati nel corso del periodo per corrispettivi, addebitando a ROMA TPL anche il costo del personale distaccato e pacificamente remunerato dalla società esponente.

In seguito alla richiesta dell’Autorità di produrre il contratto di distacco del personale stipulato con la Sauro srl, con la nota acquisita al prot. ANAC n. 0053990 del 03.07.2019 Roma TPL ha poi argomentato che l’art. 30 del dlgs 276/2003 non richiede la forma scritta come requisito di validità dell’accordo.

A detta della società appaltatrice, quindi, pur in mancanza di un formale contratto scritto, nella specie sono state osservate tutte le prescrizioni della normativa in materia di distacco, tra cui la comunicazione obbligatoria del distacco all’ufficio del lavoro.

Roma TPL afferma anche l’esistenza di un interesse specifico e concreto della società Sauro a distaccare il proprio personale, in conformità alle prescrizioni normative. Esso sarebbe connesso alla temporanea necessità di gestione delle eccedenze di personale connesse alla crisi finanziaria che ha riguardato quest'ultima ed al conseguente venir meno della commessa con Roma TPL S.c.ar.l., nonché alla volontà di tentare di conservare i livelli occupazionali nel rispetto delle previsioni della contrattazione collettiva di settore e stante l'assenza di specifica clausola sociale. Ricorda la società appaltatrice che, secondo il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (circolare n. 28 del 24 giugno 2005), nei gruppi di imprese l' interesse del distaccante è presunto in virtù di organizzazione e obiettivo comuni (nella specie la gestione delle linee di trasporto pubblico locale), ma omette di chiarire alcunchè in ordine all’appartenenza di Roma TPL e Sauro ad un unico gruppo d’imprese.

Osserva altresì che il distacco in esame sarebbe coerente con la ratio delle previsioni normative in materia (art. 8 comma 3 D.L. 148/93 poi convertito in legge n. 236/ 1993) e per le quali lo specifico istituto del distacco c.d . "conservativo" può anche essere utilizzato come misura alternativa alla risoluzione contrattuale nelle procedure di licenziamento collettivo ex L. 223/91 alle quali in ipotesi avrebbe potuto accedere la Sauro S.r.l. a seguito dell’interruzione del sub-appalto con effetto dal 31.12.2015.

D’altra parte – rileva Roma TPL -  la Sauro non ha mai eccepito nulla né con riferimento alle comunicazioni Unilav e al pagamento diretto delle maestranze da parte di Roma TPL S.c.ar.l. né con riguardo alla successiva assunzione dei lavoratori da parte della “distaccataria”, ciò comportando acquiescenza ai rapporti tra le parti, per come sopra descritti.

Controdeduzioni del subappaltatore S.AU.RO. s.r.l.
Sauro s.r.l. afferma di aver svolto i servizi in sub-affidamento sino al 15 marzo 2017 nella fondata convinzione che detto sub-affidamento fosse stato regolarmente autorizzato da Roma Capitale, poiché così emergeva nella documentazione inviata dall’Ente alla Sauro (delibere relative all’esercizio dei poteri sostitutivi, etc.).

Afferma inoltre che, diversamente da quanto dichiarato da Roma TPL all’Autorità, il contratto di subaffidamento sottoscritto tra Sauro da un lato, Roma TPL e COTRI dall’altro, non è mai stato risolto, tantomeno per inadempimento; e di non aver mai ricevuto alcuna contestazione da parte di Roma TPL o di Roma Capitale, in merito a disservizi o altre inadempienze contrattuali.

Neppure si è configurata alcuna risoluzione “consensuale” del rapporto di subappalto, come avrebbe contraddittoriamente dichiarato Roma TPL alla stazione appaltante (nota dell’8 marzo 2016 a firma del D.G. Marco Cialone).

La ragione per la quale Sauro s.r.l. ha interrotto il servizio in data 15 marzo 2017 risiederebbe nel fatto che Roma TPL Scarl e COTRI hanno sottratto d’imperio alla S.AU.RO. s.r.l. sia la disponibilità degli autobus con i quali effettuava la linea n. 892 sia anche del personale impiegato sul servizio, che si è dimesso senza preavviso per essere contestualmente riassunto da Roma TPL Scarl (anche approfittando della disponibilità delle chiavi di accesso per le pratiche amministrative presso l’Ufficio del Lavoro che questa deteneva per la gestione delegata delle buste paga, come previsto dal contratto di subappalto).

Nel contestare l’affermazione della Stazione appaltante che il subappalto era stato autorizzato solo per il periodo 2010-2012, Sauro eccepisce poi presunte inadempienze da parte dell’Ufficio di Roma Capitale (mancata surroga degli obblighi retributivi di Roma TPL nei confronti dei subappaltatori, mancata contestazione dell’assenza di autorizzazione al subappalto e/o richiesta di chiarimenti alle parti). Inoltre esso non avrebbe mai richiesto a Roma TPL le quietanze di pagamento dei subaffidamenti alla ditta Sauro e alle altre imprese incaricate dell’esecuzione, così contravvenendo agli specifici obblighi imposti dal d.lgs n. 163/2006 prima e dal dlgs 50/2016 dopo, anche per ciò che concerne il dovere di sospensione dei successivi pagamenti in favore dell’appaltatore.

Si lamenta, quindi, che Roma TPL ha ricevuto (e trattenuto) “per i periodi successivi al 2012 e anche al 2015, pretesamente non coperti da autorizzazione” somme di denaro destinate alle esecutrici, tra cui la Società Sauro s.r.l. ; la quale vanterebbe crediti a titolo di corrispettivo nei confronti di Roma TPL per importi superiori a € 700.000,00 per il servizio erogato da febbraio 2015 a marzo 2017.

Considerato in fatto
Per quanto riferito da Roma Capitale in sede di segnalazione (nota prot. Anac n. 72433 del 25.05.2017) e ribadito in fase di contraddittorio finale (nota prot. n. QG20190027173 del 09.07.2019 acquisita al prot. Anac n. 55693  del 10.07.2019) il sub-appalto è stato espressamente autorizzato soltanto per il periodo 13 agosto 2010 – 13 agosto 2012.

In particolare, nell’ultima nota pervenuta la Stazione appaltante ha precisato che con Determinazione Dirigenziale n. 953 del 13 agosto 2010 prot. n. QG/23928/2010 la U.O. Promozione dei Sistemi di Trasporto Innovativo e TPL di Linea (ora Direzione Trasporto Pubblico Locale) ha provveduto ad autorizzare Roma TPL S.c.ar.l., gestore della rete periferica del trasporto pubblico locale di Roma Capitale, giusto Contratto di Servizio Rep. n. 11966/2010, al sub-affidamento nei confronti della Società Sauro S.r.l., limitatamente al biennio 2010-2012, per un importo complessivo pari ad Euro 780.019,10.

Il contratto di subappalto tra Roma TPL S.c.ar.l. e Sauro S.r.l. stipulato in data 6 luglio 2010 prevedeva espressamente, all’art. 9, il sub-affidamento della quota di servizio stabilito per due anni decorrenti dall’avvenuto rilascio dell’autorizzazione da parte del Comune di Roma, valevole pertanto sino alla data del 13 agosto 2012.

Era anche prevista (art. 5 lett. n) la delega nei confronti di Roma TPL a curare la redazione delle buste paga, a richiedere il DURC da presentare a Roma Capitale, a predisporre il modello F24; a fronte dell’impegno di Sauro s.r.l. a trasmettere la relativa quietanza entro due giorni.

Con istanza acquisita al protocollo di Roma Capitale n. QG/45770/2013, Roma TPL S.c.ar.l. ha richiesto il rinnovo delle autorizzazioni al sub affidamento e con successiva nota prot. n. QG/45787/2013, la società stessa ha dichiarato l’importo del sub affidamento in questione.

In riscontro, con nota prot. n. QG/49140/2013, il Dipartimento Mobilità e Trasporti ha informato Roma TPL S.c.ar.l. che la documentazione presentata era mancante della documentazione sostanziale ai fini del rinnovo della proroga al sub-affidamento, come ad esempio la dichiarazione di iscrizione della Sauro S.r.l. al REN e del possesso dei relativi requisiti (onorabilità, stabilimento, capacità finanziaria, professionalità) e l’indicazione del gestore dei trasporti completa di tutte le generalità, nonché dell’originale o copia conforme del contratto di rinnovo del sub affidamento.

A fronte della mancanza di tale documentazione con la medesima nota, l’Amministrazione comunicava l’interruzione dei termini per il rilascio dell’autorizzazione al sub-affidamento richiesto.
Successivamente a tale comunicazione, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con nota acquisita al protocollo del Dipartimento Mobilità e Trasporti con il n. QG/5097 dell’11 febbraio 2014 trasmetteva la comunicazione di avvenuta iscrizione al REN della Sauro S.r.l.
Contestualmente il Direttore della U.O. TPL di Linea comunicava a Roma TPL S.c.ar.l. con nota prot. n. QG/4889/2014 l’irregolarità della posizione contributiva della Sauro S.r.l.
Conclusivamente il Dipartimento Mobilità e Trasporti ha comunicato di non aver mai acquisito agli atti le evidenze documentali delle presunte proroghe, anche se con nota prot. n. QG/8032/2016 il Gestore del servizio ha comunicato di aver ricondotto, a far data dal 1 gennaio 2016, nella titolarità diretta del Consorzio Roma TPL S.c.ar.l., la quota di servizio subappaltata alla ditta Sauro S.r.l, con contestuale risoluzione consensuale del contratto di sub affidamento in questione.

Peraltro, nella corrispondenza intercorsa con Roma Capitale (nota del 20.04.2017 a firma dell’avv. Ettore Paolucci), Sauro giustifica il prolungamento del servizio, che dice di aver prestato continuativamente per quasi 7 anni, con l’esistenza del primitivo contratto di durata biennale e con la circostanza che al termine dello stesso nessuna comunicazione di subentro era stata inviata né dall’affidatario dell’appalto (Roma TPL) né dalla Stazione appaltante Roma Capitale, la qual cosa avrebbe costretto la ditta a proseguire l’attività onde “evitare l’interruzione di servizio pubblico necessario”. Si desume quindi che il servizio da parte della Sauro sia stato protratto ben oltre il termine di scadenza del subcontratto in assenza di un espresso mandato da parte dell’appaltatore per il periodo supplementare.

Conclusioni

In base a quanto rappresentato dalla stazione appaltante e a ciò che si evince dalla documentazione acquisita (corrispondenza prodotta dalla ditta Sauro e assenza di atti contrattuali relativi alla proroga) deve ritenersi che l’unico subappalto legittimamente affidato alla Sauro sia quello espressamente autorizzato da Roma Capitale per il periodo 13 agosto 2010 – 13 agosto 2012.
Alla scadenza dell’originario contratto di subappalto, non risulta sia stato stipulato alcun atto aggiuntivo tra le parti per prolungarne la durata, visto che esso non figura tra i documenti trasmessi dalle parti in sede istruttoria né tra quelli inviati alla Stazione appaltante in sede di richiesta di autorizzazione. Difatti, la domanda di autorizzazione trasmessa dall’appaltatore in merito al rinnovo del subappalto, peraltro oltre un anno dopo (30 ottobre 2013) la scadenza del contratto originario che si chiedeva di rinnovare, è stata rigettata dall’amministrazione comunale a causa del mancato deposito del relativo contratto.

Parimenti non vi è evidenza dell’esistenza effettiva, tra le due imprese, d’un rapporto di distacco di personale, dal momento che le dichiarazioni in tal senso rese dalla Roma TPL sono fermamente smentite dalla impresa Sauro e soprattutto che non è stato stipulato alcun contratto scritto a tal fine. Non sembra, infatti, in linea con i principi di trasparenza e pubblicità degli atti in materia di contratti pubblici, la tesi dell’appaltatore secondo cui, poiché la normativa in materia di distacco non richiede espressamente la stipula di un contratto scritto, a comprovare  l’esistenza di un accordo tra le parti in merito al presunto distacco basterebbero le dichiarazioni dei propri dipendenti e le comunicazioni all’Ufficio Provinciale del Lavoro effettuate unilateralmente (e peraltro tardivamente) dalla stessa società Roma TPL. Ciò anche in considerazione dell’esigenza, estesamente avvertita, di evitare che il distacco del personale sia utilizzato come strumento per aggirare le restrizioni normative in materia di subappalto di servizi/lavori pubblici e di intermediazione di manodopera.

A sconfessare l’esistenza di un genuino rapporto di distacco di personale concorre anche  la circostanza che i lavoratori “distaccati” erano pagati direttamente dall’impresa presso la quale svolgevano l’attività. In apparenza tale modalità non è coerente alla normativa in materia di distacco (art. 30 del D.Lgs. n. 276/2003) ove è previsto che il datore di lavoro del lavoratore distaccato, anche se questo segue le direttive del distaccatario, rimanga comunque responsabile del trattamento economico e normativo a favore del lavoratore ; fatta salva la prassi consolidata di un rimborso da parte del distaccatario degli oneri relativi a detto trattamento.

Si evidenzia altresì la condotta poco trasparente di Roma TPL scarl nell’interlocuzione con quest’Autorità ove, per avvalorare la tesi di un subappalto autorizzato, ha prodotto le note inviate a Roma Capitale in data 30 ottobre 2013, registrate al protocollo comunale il 28 novembre 2013 con nn. 45770 e 45787, in cui chiedeva il rinnovo dell’autorizzazione al subaffidamento alla ditta Sauro e alle altre tre imprese subaffidatarie per l’intera durata del contratto di servizio. Tacendo surrettiziamente del fatto che tale istanza, essendo carente dell’essenziale allegato del contratto di subappalto (rectius, l’accordo relativo al rinnovo del subappalto), era stata respinta dalla stazione appaltante con nota con prot. n. QG/49140/2013.

Ha inoltre prodotto copia della determina dirigenziale n. 302/2016, con cui la stazione appaltante prendeva atto di quanto comunicato dallo stesso appaltatore circa la risoluzione anticipata - in data 31.12.2015 - del contratto di subappalto: contratto che, in realtà,  all’epoca era già scaduto da oltre due anni e mai rinnovato.

Alla luce di quanto sopra considerato,
 

il Consiglio

• rileva che nell’esecuzione del servizio in questione, per essendo stato utilizzato continuativamente il personale viaggiante e la struttura amministrativa di un’impresa terza, dall’agosto 2012 al dicembre 2015 non si è configurato un regolare rapporto di subappalto, per assenza di un contratto scritto tra le parti e dell’autorizzazione della stazione appaltante;
  
   
• rileva che anche il distacco di personale tra le imprese Sauro srl e Roma TPL scarl,  asseritamente operato dal 1° gennaio 2016 al 15 marzo 2017, non trova adeguato riscontro negli atti esibiti, talchè la sua denuncia da parte di Roma TPL scarl potrebbe essere diretta a dissimulare fattispecie di  subappalto irregolare o di intermediazione abusiva di manodopera;
  
   
• dispone l’invio degli atti del procedimento alla Procura della Repubblica territorialmente competente, per la verifica dell’ipotesi di reato di subappalto non autorizzato ai sensi dell’art. 21 della legge n. 646/1982 o di altre fattispecie delittuose;
  
   
• dispone la segnalazione all’Ufficio Sanzioni di questa Autorità per l’informazione omissiva resa da Roma TPL scarl nel corso del procedimento di vigilanza, ai sensi dell’art 213, comma 13, del dlgs 50/2016;
  
   
• dà mandato all’Ufficio istruttore di inviare la presente delibera alla Ufficio competente di Roma Capitale, alla società Roma TPL scarl e alla società Sauro srl.

Il Presidente
Raffaele Cantone

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 30 luglio 2019

Il Segretario,
Rosetta Greco

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