HomeSentenzeArticoliLegislazioneLinksRicercaScrivici
Corte dei conti, sez. riunite in sede giurisdizionale, 22/5/2019 n. 16
Le delibere della Sezioni regionali di controllo relative al rispetto delle disposizioni del Tusp rientrano nel controllo di regolarità/legittimità, trattandosi di pronunce di accertamento il cui parametro è costituito esclusivamente da norma di legg

L'accertamento della sussistenza dello status di "società a controllo pubblico" non può essere desunto dai meri indici costituiti dalla maggioranza di azioni e di consiglieri nel C.d.A. ma richiede precipua attività istruttoria volta a verificare se, nel caso concreto, sussistano le condizioni richieste dall'art. 2, lett. b) del Tusp.

Materia: società / partecipazione pubblica

Sentenza n. 16/2019/EL

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI

SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE

in speciale composizione

composta dai seguenti magistrati:

Mario PISCHEDDA    Presidente 

Antonio CIARAMELLA      Consigliere

Anna Luisa CARRA    Consigliere relatore

Carmela MIRABELLA    Consigliere

Elena TOMASSINI              Consigliere

Pasquale FAVA           Consigliere 

Giuseppe IMPARATO    Consigliere 

ha emanato la seguente

 

SENTENZA

Nei giudizi n. 633/SR/EL, n. 635/SR/EL e n. 636/SR/EL sui ricorsi  proposti dalla Società Marche Multiservizi S.p.A., in persona  dell’Amministratore Delegato e legale rappresentante p.t.,  rappresentato e difeso dagli Avv. Prof. Francesco Sciaudone, Prof.  Bernardo Giorgio Mattarella, Adriano Pala Ciurlo, Flavio  Iacovone e Gianluca Bucci, elettivamente domiciliata in Roma, Via  Pinciana n. 25; 

 

per l’annullamento

delle deliberazioni della Corte dei conti, Sezione di controllo per  le Marche, n. 61/2018/VSG del 19 dicembre 2018, n. 68/2018/VSG  del 20 dicembre 2018, n. 62/2018/VSG del 19 dicembre 2018;  

Visti i ricorsi introduttivi dei giudizi;

visti i decreti del Presidente della Corte dei conti che hanno  determinato la composizione del Collegio, la fissazione d’udienza e la  nomina del relatore;

esaminati i ricorsi e gli altri atti e documenti di causa;

uditi nella pubblica udienza del 20 marzo 2019 il relatore, Cons.  Anna Luisa Carra, il Prof. Avv. Bernardo Giorgio Mattarella per la  Società ricorrente e i rappresentanti del Pubblico Ministero, nelle  persone del Vice Procuratore Generale Sergio Auriemma e del Vice  Procuratore Generale Arturo Iadecola

FATTO

1.      Con deliberazioni n. 61/2018/VSG del 19 dicembre 2018,  n. 62/2018/VSG del 19 dicembre 2018 e n. 68/2018/VSG del  20 dicembre 2018, la Sezione regionale di controllo per le Marche,  nell’ambito delle verifiche sull’attuazione dell’art. 11 del d.lgs.  19 agosto 2016, n. 175, che ha approvato il Testo unico in materia  di società a partecipazione pubblica (TUSP), accertava che il  consiglio di amministrazione di “Marche Multiservizi S.p.a.”, da  qualificarsi società a controllo pubblico in considerazione del possesso  della maggioranza dei voti tanto in assemblea che in consiglio di  amministrazione da parte di vari enti locali, era composto da nove  membri, in violazione della disposizione sopra menzionata, che  prevede di norma l’amministratore unico o, in via eccezionale e previa  adozione di delibera motivata, un consiglio di amministrazione  composto al massimo da 5 membri. Conseguentemente, la Sezione  ritenendo che “trovano applicazione tutte le disposizioni del d.lgs. n. 175 del  2016, ivi incluse quelle che disciplinano la composizione dell’organo di  amministrazione” segnalava “l’esigenza che la società provveda a dare  attuazione a quanto previsto dall’art. 11 cit.”, accertando che “la società  Marche Multiservizi Spa”, partecipata dal comune di Montelabbate  (del. n. 61/2018) e dal comune di Vallefoglia (del. n. 62/2018) “ha  omesso di dare attuazione alla disposizione di cui all’art. 11, c. 2 e 3, del  D.Lgs. 175/2016 relativi alla composizione dell’organo di amministrazione”.  Con riferimento al comune di Falconara marittima (del. n. 68/2018) la  Sezione di controllo precisava, altresì, che “sia l’interpretazione letterale  che la ratio sottesa alla riforma nonchè una interpretazione logico-sistematica  delle disposizioni citate, inducono a ritenere che la Pubblica  Amministrazione, quale ente che esercita il controllo, sia stata intesa dal  legislatore del TUSP come soggetto unitario, a prescindere dal fatto che, nelle  singole fattispecie, il controllo di cui all’art.2359, comma 1, numeri 1),2) e  3) faccia capo ad una singola amministrazione o a più amministrazioni  cumulativamente”; concludeva, infine, segnalando l’esigenza che le  società partecipate dal comune di Falconara marittima (tra cui  “Marche multiservizi S.p.a.”) procedessero “senza ritardo all’adozione  di nuove deliberazioni assembleari” in linea con quanto disposto dalla  disciplina normativa richiamata, raccomandando all’Ente di  procedere alle “necessarie verifiche di legalità preliminarmente all’adozione  di ulteriori deliberazioni assembleari da parte dei propri organismi  partecipati”.

2. Con i ricorsi in epigrafe, notificati mediante il servizio postale  alla Procura generale in data 1 febbraio 2019 (G. 633), 8 febbraio 2019  (G.635) e 13 febbraio 2019 (G.636) e ritualmente depositati in segreteria,  “Marche Multiservizi S.p.a.” chiede l’annullamento delle citate  deliberazioni della Sezione di controllo delle Marche n. 61/2018 del  19 dicembre 2018, n. 68/2018 del 20 dicembre 2018 e n. 62/2018 del  19 dicembre 2018, per la violazione degli artt. 2 e 11 d.lgs. n. 175 del  2016. In particolare, la Società riferisce di avere avuto comunicazione  delle citate deliberazioni: in data 2 gennaio 2019, dal comune di  Montelabbate, per la delibera n. 61, in data 17 gennaio, dal comune di  Falconara marittima per la delibera n. 68 e in data 14 gennaio 2019, dal  comune di Vallefoglia per la delibera n. 62. 

 Preliminarmente, la ricorrente afferma di essere legittimata ad agire e  di avere interesse all’impugnazione delle prefate deliberazioni, sulla  scorta dei principi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza  n. 39 del 2014, che riconosce la facoltà di ricorrere agli ordinari  strumenti di tutela giurisdizionale previsti dall’ordinamento, a  garanzia dei principi degli artt. 24 e 113 Cost., laddove le deliberazioni  delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti abbiano effetti  non meramente “collaborativi” bensì “imperativi” o “inibitori”.  Aggiunge la ricorrente che gli artt.11 e 124  del Codice di giustizia  contabile hanno espressamente attribuito alle SS.RR. in speciale   composizione la competenza a decidere in unico grado i giudizi  “nella materia di contabilità pubblica nel caso di impugnazioni  conseguenti alle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo” e  che  le disposizioni dettate dal legislatore in tema di coordinamento  della finanza pubblica rientrano pacificamente nella materia della  “contabilità pubblica” (SS.RR. in sede di controllo n. 54/2010).   Infine, poiché la Sezione di controllo delle Marche, nel trasmettere  ai comuni interessati le rispettive deliberazioni li ha invitati a  sollecitare l’adeguamento da parte di “Marche Multiservizi S.p.a.”  alle disposizioni dell’art. 11 TUSP ed ha trasmesso anche al MEF  gli atti deliberativi in questione, la Società afferma di avere  interesse a ricorrere in quanto, laddove dovesse essere tenuta ad  ottemperare a tali disposizioni di legge, vedrebbe compromessi i  propri equilibri all’interno del Consiglio di amministrazione. 

Nel merito, i ricorsi affidano ad un unico motivo la censura delle  deliberazioni impugnate, ovvero la violazione e falsa applicazione  degli artt. 2 e 11 del decreto legislativo n. 175 del 2016, nella  misura in cui la Sezione di controllo inserisce nel perimetro delle  “società a controllo pubblico”, ai sensi del predetto art. 2, anche la  “Marche Multiservizi S.p.a.”, ritenendo sufficiente – al fine di  condizionare l’andamento gestionale complessivo della Società –  il semplice possesso da parte dei soci pubblici della maggioranza  delle azioni e dei voti in Consiglio di amministrazione. 

In particolare, la  ricorrente, dopo aver illustrato le vicende societarie  della “Marche Multiservizi S.p.a.”, contesta la mancata  valorizzazione, da parte della Sezione marchigiana, ai fini della  valutazione dell’effettivo condizionamento dell’andamento  gestionale, di un patto parasociale stipulato il 28 luglio del 2015 di  durata quinquennale e, quindi, tuttora vigente, che rende essenziale  il voto dei consiglieri nominati dal socio privato (Hera S.p.a.) per tutte  le operazioni principali; a proprio favore cita, inoltre,  quanto  affermato, sul punto, dall’Autorità Garante della Concorrenza e del  Mercato (AGCM) con delibera del 6 settembre 2007 in relazione  all’operazione di fusione per incorporazione di “Megas” in “Aspes  Multiservizi”, ovvero, che  pur in presenza di partecipazioni  pubbliche, poiché l’assetto statutario prevedeva la maggioranza  qualificata di 6 consiglieri su 7 per l’approvazione del budget annuale  preventivo e del piano industriale, oltre che per la designazione dei  componenti degli organi sociali delle società controllate e/o  partecipate, la Società sarebbe stata “soggetta al controllo congiunto di  HERA e del Comune di Pesaro, in quanto in assenza del voto favorevole di  almeno uno dei consiglieri nominati da tali soggetti, le predette decisioni del  CdA non potrebbero essere adottate”.

In secondo luogo, la ricorrente precisa che a seguito delle operazioni  di fusione con “Megas.Net”, ritiene arduo supporre la presenza di un  controllo pubblico quando la maggioranza relativa, pari al 46,2% del  capitale sociale è detenuta proprio dal socio privato “Hera S.p.a.”, a  fronte del 25,3% posseduto dal Comune di Pesaro, dell’8,61%  detenuto dalla Provincia di Pesaro e Urbino e di partecipazioni  pulviscolari (tra lo 0,0003% e il 2,4%) detenute da diversi comuni  (tra  i quali quelli destinatari delle deliberazioni impugnate) e da due  unioni montane. 

Tale ripartizione preclude, infatti, ogni modifica statutaria  (comprensiva anche dello stesso mutamento del numero dei  componenti del Consiglio di amministrazione) senza la  partecipazione e il consenso di “Hera S.p.a.”, la quale può, in questo  modo,  esercitare una posizione di blocco, ai sensi dell’art. 13  dell’attuale Statuto, il quale espressamente dispone che “l’Assemblea  straordinaria sarà validamente costituita e validamente delibererà, in prima,  seconda e terza convocazione con una presenza e con una maggioranza  superiore all’85%del capitale sociale”. 

Ad escludere la sussistenza del “controllo pubblico” la ricorrente  sottolinea il diritto di veto dei consiglieri espressione del capitale  privato per decisioni essenziali per il funzionamento della società  (quali le operazioni di acquisizioni e dismissioni di attività, il  conferimento e la modifica dei poteri dell’amministratore delegato,  l’approvazione del budget annuale) dal momento che occorre il voto  favorevole di otto consiglieri su nove, laddove “Hera S.p.a.” ha diritto  ad esprimerne quattro.

Infine, la ricorrente precisa che sia la determinazione dell’Autorità  nazionale anticorruzione (ANAC) n. 1134 del 20 novembre 2017, che  l’Orientamento del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF)  espresso  in data 15 febbraio 2018, richiamati dalla Sezione di  controllo per le Marche, pur avendo adottato un’interpretazione  estensiva dell’art. 2 TUSP rispetto alla nozione civilistica di “società a  controllo pubblico” disciplinata all’art. 2359 c.c., hanno ritenuto,  comunque, che il controllo pubblico si possa avere in presenza di più  amministrazioni pubbliche che operano congiuntamente, circostanza  non sussistente  nel caso della Marche Multiservizi S.p.a., laddove  non solo non è presente il coordinamento tra i soci pubblici ma,  soprattutto, le decisioni (non ultima quella del numero dei  componenti del C.d.a.) vengono assunte esclusivamente con il voto  determinante del socio privato “Hera S.p.a.”

3.       Con distinte memorie depositate in data 8 marzo 2019, la Procura  Generale chiede il rigetto dei ricorsi rilevando, in via pregiudiziale,  sia la tardività, sia l’assenza di entrambe le condizioni dell’azione.

Con riferimento alla tardività, la Procura rileva, per tutti e tre i ricorsi,  che sono stati notificati oltre il trentesimo giorno dalla comunicazione  via PEC delle deliberazioni impugnate, rispettivamente, ai comuni di  Montelabbate, Falconara marittima e Vallefoglia.  Trattandosi di impugnazione ai sensi dell’art. 11, comma 6, lettera e)  del codice di giustizia contabile, ovvero “conseguente alle deliberazioni  delle Sezioni regionali di controllo” ne è prevista la proposizione, ex  art. 124 primo comma, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni  dalla “conoscenza legale” della delibera impugnata: il dies a quo da  prendere in considerazione per il computo di detto termine non  potrebbe che coincidere con la comunicazione via PEC effettuata dalla  Sezione di controllo ai sopracitati comuni, in quanto unici soggetti  direttamente interessati dalle predette  deliberazioni.   Privo di pregio, ad avviso della Procura generale, sarebbe quanto affermato dalla ricorrente circa le date in cui ha effettivamente avuto conoscenza delle delibere in esame, ovvero a seguito della  trasmissione delle stesse dai rispettivi comuni.

Accedendo a tale interpretazione, infatti, si vanificherebbero le  esigenze di stabilità e certezza dell’azione amministrativa ritenute  prevalenti dal Legislatore che, invece,  ha previsto per  l’impugnazione di questo tipo di deliberazioni un termine perentorio  breve di soli trenta giorni: tale tesi, peraltro, trova conforto, per  converso, nella  disposizione di cui al comma 2 dell’art. 124 del codice  prevista per gli altri tipi di ricorso (ovvero diversi da quelli di cui al  comma 1) che “sono proponibili finché l’atto oggetto del giudizio produce  effetti giuridici e sussista interesse all’impugnativa”. 

Con riferimento al solo ricorso iscritto al n. 635 S.R./EL  la Procura  generale eccepisce, altresì, l’inammissibilità per difetto di notifica ai  sensi dell’art. 124, comma 1, c.g.c. nei confronti della Sezione  regionale di controllo per le Marche, essendo stata disposta, invero,  presso la “Procura regionale presso la Sezione di controllo delle  Marche”, organo distinto dalla Sezione di controllo: poiché il codice  di rito prevede che la notifica debba essere effettuata entro trenta  giorni, a pena di inammissibilità, tanto alla Procura generale che alla  Sezione che ha emesso la deliberazione impugnata, ancorché a fini  conoscitivi, ne deduce la violazione della norma con la conseguente  inammissibilità del ricorso.  In via subordinata, laddove il Collegio non dovesse ritenere che la  ricorrente sia incorsa nella decadenza, l’organo requirente chiede la  fissazione di un termine affinché la stessa provveda alla rituale  notifica alla Sezione di controllo.  Con riferimento alle condizioni dell’azione, la Procura generale  evidenzia come gli unici soggetti legittimati ad agire, in quanto  direttamente interessati dalle deliberazioni di controllo oggetto  dell’odierna impugnativa siano, rispettivamente, i comuni di  Montelabbate, Falconara marittima e Vallefoglia,  assoggettati alle  verifiche della Sezione di controllo e non già la Società ricorrente,  titolare, al più, di un interesse di fatto – e non di diritto - ad ottenere  una sentenza che impedisca al Comune di assumere le iniziative  dirette a limitare il numero dei componenti del Consiglio di  Amministrazione, in conformità alle prescrizioni dell’art. 11 TUSP;  tale interesse, peraltro, in quanto volto a paralizzare un adempimento  di legge, non sarebbe neppure meritevole di tutela giuridica. 

Nel merito, l’Ufficio requirente ritiene i ricorsi infondati. 

Le delibere della Sezione di controllo, infatti, appaiono corrette in  ordine alla verifica del rispetto delle disposizioni previste dal TUSP,  emanate con il precipuo intento del riordino delle società a  partecipazione pubblica in vista del conseguimento dell’obiettivo di  razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica. 

L’attività istruttoria svolta dalla Sezione ha accertato un dato di fatto,  ovvero che la “Marche Multiservizi S.p.a”, in forza delle modifiche  statutarie intervenute nel 2017, risulta amministrata da un C.d.a.  composto da nove membri, mentre l’art. 11 del TUSP prevede, di  regola, l’amministratore unico, ovvero, laddove  la società decida di  derogare a tale disposizione, un C.d.a. composto da tre o cino cinque  componenti, tuttavia con l’adozione di una specifica deliberazione  motivata in relazione alla sussistenza di specifiche ragioni di  adeguatezza organizzativa e tenendo conto delle esigenze di  contenimento dei costi. La Sezione ha accertato che tale atto  deliberativo, in ogni caso, non risulta adottato e che la Società non ha  adeguato il proprio assetto statutario alle disposizioni di legge.

In ordine all’assoggettamento della predetta società al TUSP, la  Procura generale ritiene che ai fini della qualificazione della “Marche  Multiservizi S.p.a.” quale “società a controllo pubblico” debbano  essere tenute presenti le seguenti circostanze, tutte valorizzate nelle  delibere impugnate: 1) l’art. 5 dello statuto prevede che la  maggioranza del capitale sociale possa essere detenuta da soci di  natura pubblica e, nel caso in esame, da ricerche effettuate dalla  sezione marchigiana presso la CCIAA la maggioranza del capitale  sociale appartiene a soci pubblici; 2) il C.d.a. è composto da nove  membri di cui 5 nominati da soci pubblici che pertanto possiedono la  maggioranza dei voti sia in consiglio che in assemblea.  Privo di rilevanza nel presente giudizio sarebbe il riferimento al patto  di sindacato del 28 luglio 2015, stipulato soltanto con il Comune di  Pesaro e non con gli altri soci pubblici che, pertanto non hanno alcun  vincolo giuridico. Inoltre, detto patto parasociale fa riferimento ad un  C.d.a. composto da sette soci, ovvero diverso dall’attuale compagine  societaria: del pari, non può essere utilmente richiamata la delibera  AGCM n. 17316/2007, che si riferisce ad una situazione non  corrispondente all’attuale assetto societario.

Infine, la Procura generale sottolinea come “Hera S.p.a” sia un  soggetto solo formalmente privato ma, sostanzialmente si tratta di  società quotata a controllo pubblico, essendo a sua volta controllata  da vari comuni emiliani, detentori complessivamente del 48,5% del  capitale sociale e legati tra loro da un patto di sindacato.

Per tali ragioni l’organo requirente ritiene che le delibere impugnate  siano meritevoli di conferma e, conclusivamente, chiede il rigetto del  ricorso.

4.     Nel corso della discussione orale, il patrocinante di “Marche  multiservizi S.p.a.”, dopo aver depositato gli originali delle relate di  notifica dei ricorsi ai sensi dell’art. 125, comma 3, del c.g.c., in ordine  all’eccezione di tardività sollevata dalla Procura generale ha sottolineato  come la questione sia strettamente connessa a quella della legittimazione  ad agire, in quanto, se si riconosce quest’ultima, il termine per ricorrere  non può che farsi decorrere dalla data della conoscenza legale della  deliberazione impugnata, ai sensi dell’art. 124 C.g.c.

Con riferimento all’eccezione di inammissibilità sollevata dalla  Procura generale in relazione al ricorso iscritto al n. 635 per irregolare  notifica alla Sezione di controllo, la ricorrente sottolinea che il c.g.c.  dispone che la stessa avvenga “per fini conoscitivi” e non già per  integrare il contraddittorio e, in tal senso, l’inammissibilità del ricorso  andrebbe riferita solamente al difetto di notifica alla parte processuale  che è il Pubblico Ministero. Non si oppone ad un rinvio per consentire  la rinnovazione della notifica alla Sezione di controllo. 

Nel merito, la ricorrente richiama la sentenza n. 8 del 2019 delle   Sezioni riunite emessa in relazione ad analoga fattispecie e si  sofferma, in particolar modo, sull’esistenza ed attualità dell’interesse  a ricorrere da parte della “Multiservizi S.p.a.”, direttamente chiamata  in causa dall’accertamento contenuto nella deliberazione della  Sezione di controllo che, per la rilevanza dell’organo da cui promana,  è idoneo ad incidere sugli assetti societari nella misura in cui, da una  parte, vi attribuisce la qualificazione di “società a controllo pubblico”,  con la conseguente applicazione di tutte le disposizioni previste nel  TUSP n. 175 del 2016 che, ragionevolmente, potrebbero indurre i soci  privati ad astenersi da investimenti nella Società e, dall’altra, è volta  a sollecitare i comuni ad operare un coordinamento congiunto al fine  di adottare una deliberazione modificativa del sistema di governance,  con evidenti riflessi  sugli equilibri societari.

La Procura generale ha sottolineato l’esigenza che nell’esame delle  questioni preliminari venga rispettato l’ordine di prospettazione delle  eccezioni da parte dell’organo requirente, a meno che si faccia  espresso riferimento alla “ragione più liquida” e, in tal senso, ha  ribadito la necessità che il collegio si pronunci sulla tardività dei  ricorsi in relazione alle norme del c.g.c.   In ordine all’irregolare notifica alla Sezione di controllo del ricorso  iscritto al n. 635/SR/EL ha ribadito che il codice prevede  l’inammissibilità anche nell’ipotesi di difetto di notifica alla Sezione  di controllo che, pur non essendo parte processuale, potrebbe  spiegare atto d’intervento adesivo nel processo. Dovrebbe, peraltro,  accertarsi se l’atto, recapitato all’indirizzo ove ha sede tanto la  Procura regionale che la Sezione di controllo sia stato ricevuto da  quest’ultima. 

Nel merito, ha ulteriormente argomentato in ordine alla sussistenza  della condizione di società sottoposta a “controllo pubblico” di  “Marche multiservizi S.p.a.”, secondo una lettura sistematica delle  disposizioni dell’art. 2 e 11 del TUSP e dell’art. 2359 c.c.   Soffermandosi su quest’ultima norma, ha ritenuto che la disciplina  ivi  contenuta possa essere estesa anche nell’ipotesi di controllo  congiunto affidato a più di un socio: in particolare, ai sensi di quanto  previsto ai n.1) e 2) dell’art. 2359 c.c. il “controllo di diritto” si rinviene  tutte le volte in cui i soci possiedano la maggioranza dei voti, ovvero  un’influenza dominante (“controllo di fatto”) nell’assemblea  ordinaria, circostanza che, ad avviso del requirente, sarebbe  sussistente nel caso di “Marche multiservizi S.p.a.” e da sola  sufficiente per affermarne la sottoposizione al “controllo pubblico”.

Al termine dell’udienza, il Collegio si è ritirato in camera di consiglio  per la decisione.

 

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio riunisce i ricorsi per connessione,  in quanto proposti dalla stessa parte e fondati sulle medesime  doglianze, avverso tre diverse deliberazioni della Sezione di controllo  delle Marche aventi analogo contenuto dispositivo.

2. In via pregiudiziale, occorre esaminare l’eccezione di  inammissibilità dei ricorsi per tardività avanzata dalla Procura  generale, in quanto gli atti introduttivi dei giudizi sarebbero stati  notificati oltre il termine di trenta giorni dal deposito della  deliberazione impugnata.  

L’eccezione è infondata.

L’art. 11, c. 6, lett. e), del c.g.c attribuisce alle Sezioni riunite in speciale  composizione, “nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema  di contabilità pubblica” la competenza a decidere in unico grado sui  giudizi “nelle materie di contabilità pubblica, nel caso di impugnazioni  conseguenti alle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo”.  

L’art. 123 del Codice, al comma 2, lett. b), prevede che nei giudizi in  unico grado innanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione il  ricorso debba contenere, oltre che l’oggetto della domanda, anche  l’indicazione dell’atto o del provvedimento impugnato e “la data della  sua notificazione, comunicazione o comunque della sua conoscenza”.

Infine, l’art. 124 del Codice, comma 1, dispone che “il ricorso avverso la  deliberazione della sezione regionale di controllo è proposto, a pena di  inammissibilità, entro trenta giorni dalla conoscenza legale della delibera  impugnata (…)”.

Il Collegio ritiene che le sopracitate disposizioni normative non  consentano di ancorare il dies a quo del termine per proporre  l’impugnazione alla data del deposito o pubblicazione della delibera  impugnata o anche a quella della notifica via PEC al solo comune  destinatario dell’attività di controllo, sì da far derivare una sorta di  intangibilità erga omnes delle statuizioni in essa contenute decorso il  termine di trenta giorni. Proprio in quanto si tratta di ricorsi ad  istanza di parte e quest’ultima si individua con riferimento al  contenuto dispositivo del provvedimento impugnato, il legislatore ha  previsto che il ricorso debba contenere non solo la data di  “notificazione” della deliberazione (che riguarda i soggetti  individuati nell’atto quali destinatari della stessa) ma anche quella  della sua “comunicazione” o “comunque della sua conoscenza”, con  ciò intendendo ricomprendere anche le posizioni giuridiche  soggettive di tutti coloro  per i quali può riconoscersi la legittimazione  ad impugnare ai sensi dell’art. 11, c. 6, lett. e), del c.g.c, ancorché non  siano stati destinatari della notifica della deliberazione, ma ne  abbiano avuto conoscenza in un momento successivo in forza di  comunicazione o altra modalità. In tal senso è conducente  l’affermazione di parte ricorrente che sottolinea la stretta connessione  tra la legittimazione ad impugnare e il computo del termine dalla  conoscenza della deliberazione.

L’art. 124 del Codice, invero, impone al Collegio lo scrutinio e  l’accertamento della “conoscenza legale” della deliberazione impugnata  da parte della ricorrente ai fini del computo del termine di trenta giorni  concesso a tutte le parti legittimate, tanto che siano state destinatarie  dirette della notifica della deliberazione impugnata tanto che ne abbiano  avuto conoscenza per successiva comunicazione o aliunde.

Il Collegio ritiene che l’argomentazione sostenuta dalla Procura  generale, che ravvisa quale  prioritaria esigenza di certezza del diritto  - voluta dal legislatore – quella di sottoporre ad un termine breve la  possibilità di annullare e/o riformare le deliberazioni delle Sezioni  regionali di controllo, sia priva di pregio e possa condurre ad esiti  paradossali: infatti, così opinando, laddove la deliberazione della  Sezione di controllo pervenga nella sfera di conoscenza  di un  soggetto diverso dall’ente locale destinatario oltre il trentesimo  giorno dalla notificazione a quest’ultimo, si negherebbe, in radice, la  stessa possibilità di impugnare, riconosciuta, invece, dall’art. 11 c.g.c.  cit., a chiunque sia titolare di situazioni soggettive “conseguenti” alle  deliberazioni di controllo, con l’ulteriore corollario che la platea dei  soggetti posti in condizione di impugnare nei termini potrebbe  dipendere unicamente dalla circostanza – di mero fatto – che la  Sezione di controllo li abbia inclusi o meno tra i destinatari della  notifica o comunicazione della deliberazione.

Il Collegio, invero, ritiene che nel caso in ispecie i ricorsi siano  tempestivi, in quanto risulta dalla documentazione versata in atti che  sono stati notificati il trentesimo giorno dalla “conoscenza legale”  delle delibere impugnate, trasmesse alla “Marche multiservizi S.p.a.”  dai rispettivi comuni interessati.

Con riferimento alla censura di inammissibilità per difetto di notifica  alla Sezione di controllo delle Marche, sollevata dalla Procura  Generale in relazione al ricorso iscritto al n. 635 (ma relativa, anche al  ricorso iscritto al n. 636) il Collegio, verificato in punto di fatto che i  ricorsi risultano notificati al civico n.2 di via Matteotti ove hanno sede  tutti gli uffici della Corte dei conti della regione Marche ed acquisiti  dall’addetto alla ricezione atti, ritiene che l’irregolarità della notifica  per incertezza nell’individuazione della Sezione di controllo non  determini l’inammissibilità dei ricorsi. 

L’art. 124 del c.g.c. prevede che il ricorso sia “proposto”, a pena di  inammissibilità, entro il termine di trenta giorni dalla conoscenza  legale della deliberazione impugnata e che sia notificato “nelle forme  della citazione in ogni caso al Procuratore generale della Corte dei conti e, ai  fini conoscitivi, alla sezione del controllo che ha emesso la delibera impugnata”;  ciò comporta che il ricorso si intende “proposto” nelle forme della  citazione esclusivamente con la notifica al Procuratore generale –  controparte necessaria nel giudizio  - e che, laddove il termine dei  trenta giorni non risulti rispettato, consegue, per espressa disposizione  di legge, la sanzione estrema dell’inammissibilità, in quanto volta a  garantire il pieno rispetto del contraddittorio tra le parti.

Il restante periodo del comma 1 dell’art. 124, unito con la  congiunzione “e”, estende l’onere della notificazione alla Sezione di  controllo che ha emesso la deliberazione impugnata solamente “ai fini  conoscitivi”: il Collegio ritiene che la disposizione in esame vada  interpretata nel senso che detta notifica  non rientri tra i requisiti  indefettibili per la “proposizione “ del ricorso né tampoco che la  stessa debba essere effettuata “nelle forme della citazione”, in quanto  la Sezione di controllo che ha emesso la deliberazione non è intimata  quale “parte” nel giudizio né è chiamata a controdedurre al ricorso e  neppure può ritenersi quale “controinteressato”, atteso che l’interesse  pubblico nel processo è tutelato dalla Procura generale. 

Ne consegue, ad avviso del Collegio, che la sanzione  dell’inammissibilità – ragionevolmente comminata per la violazione  del termine perentorio di “proposizione” del ricorso nei confronti  della controparte processuale – non possa estendersi anche alla  violazione di una disposizione che per espressa volontà del  legislatore risponde ad esigenze meramente conoscitive e, in  definitiva, ad una ratio del tutto diversa e secondaria rispetto a quella  di assicurare la garanzia dell’integrità del contraddittorio.

In ordine alla richiesta avanzata dalla Procura generale in via  subordinata, relativa alla fissazione di un termine per provvedere alla  regolare notificazione alla Sezione regionale di controllo del ricorso  iscritto al n. 635 - anche al fine di consentire un eventuale intervento  adesivo - il Collegio ritiene che tale richiesta sia priva di concreta  utilità ai fini del decidere e finirebbe per dilatare i tempi del processo,  tenuto conto, altresì, che il rispetto della ragionevole durata dello  stesso “impone al giudice di evitare e impedire comportamenti che siano di  ostacolo ad una sollecita definizione dello stesso, tra i quali rientrano quelli  che si traducono in inutile dispendio di attività processuali e formalità  superflue perché non giustificate dalla struttura dialettica del processo e, in  particolare, dal rispetto effettivo del contraddittorio, da effettive garanzie di  difesa e dal diritto alla partecipazione al processo in condizioni di parità, dei  soggetti nella cui sfera giuridica l’atto finale è destinato a produrre i suoi  effetti”(cfr. Cass. civ. II, n. 12515 del 21 maggio 2018). 

3. Sempre in via pregiudiziale, il Collegio ritiene di dover  respingere l’eccezione sollevata dalla Procura generale (giudizi  nn. 633-636) e di affermare la legittimazione di “Marche multiservizi  S.p.a.” ad impugnare le deliberazioni della Sezione di controllo in   epigrafe innanzi a queste Sezioni riunite in speciale composizione, in  forza dell’art. 11, lett. e), c.g.c., secondo il quale detto organo,  nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di  contabilità pubblica, decide in unico grado sui giudizi “nelle materie di  contabilità pubblica, nel caso di impugnazioni conseguenti alle deliberazioni  delle sezioni regionali di controllo”. Queste Sezioni riunite hanno  qualificato tale norma come “una clausola ricognitiva elastica di fattispecie  riconducibili alla materia della contabilità pubblica e oggetto di cognizione, in  sede di controllo, da parte delle articolazioni regionali della Corte dei conti”  (Corte conti, SS.RR. spec. comp., 15 dicembre 2017, n.44) ed hanno  ritenuto conseguentemente ammissibile, in base ad essa,  l’impugnazione di deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo  non riconducibili alle categorie individuate puntualmente dalle altre  previsioni dell’art.11 e, segnatamente, dalle lett. a) e d) (cfr. Corte conti  SS.RR. spec. comp. 20 febbraio 2018, n.7), purché rientranti nella  “materia della contabilità pubblica”. 

Nelle fattispecie all’odierno esame, non appare revocabile in dubbio  la riconducibilità a detta materia delle disposizioni del TUSP in tema  di riordino delle società pubbliche e di governo delle società a  partecipazione pubblica, trattandosi di norme emanate proprio  nell’ottica del contenimento della spesa pubblica.    Con riferimento alla legittimazione ad impugnare da parte della  Società ricorrente il Collegio osserva, inoltre,  che né l’art. 11 né gli  art. 123 e seguenti del c.g.c. circoscrivono tale legittimazione in capo  a soggetti specificamente determinati, dimodoché deve applicarsi il  principio secondo il quale la legittimazione sussiste in quanto la parte  che agisce in giudizio affermi la lesione di un proprio diritto o  interesse, cui l’accoglimento della domanda consentirebbe di porre  rimedio (art. 7, comma 2 , c.g.c. che rinvia ad art. 100 c.p.c.).

Il Collegio richiama, sul punto, le ulteriori argomentazioni dispiegate  nella recente sentenza di queste Sezioni riunite n. 8 del 2019 che  riconducono alla giurisdizione esclusiva in materia di contabilità le  deliberazioni adottate dalle Sezioni regionali di controllo, in quanto  atti emessi nell’effettivo esercizio del potere di controllo attribuito alla  Corte dei conti,  che sono “non sindacabili da parte di altro giudice diverso  dalle Sezioni riunite della stessa Corte in speciale composizione”  (SSRR 12/2016, 2/2013, 6/2013).  

“Dall’impossibilità che le deliberazioni della sezioni regionali di controllo  possano essere sindacate da un giudice diverso dalla stessa Corte dei conti,  discende che deve ammettersi la legittimazione attiva a ricorrere avverso un  asserito non corretto esercizio della funzione di controllo, anche da parte di  tutti coloro che, pur non avendo partecipato al procedimento di controllo,  dall’esito dello stesso fanno discendere lesioni di situazione giuridiche  soggettive delle quali sono titolari, a meno che tali lesioni conseguano a vizi  propri dei conseguenziali atti dell’autorità amministrativa.  Ove venisse negata tale legittimazione, si dovrebbe necessariamente  ammettere, pena la violazione dell’art. 24 Cost., la possibilità per questi  soggetti di adire un diverso plesso giurisdizionale, con la conseguenza che  attraverso l'impugnazione degli atti amministrativi conseguenti all'esito del  controllo, si avrebbe indirettamente un sindacato sulle deliberazioni di controllo da parte di un giudice sfornito di giurisdizione”. (…) “Infine, va  precisato che la giurisprudenza di legittimità (Cass. Sez. un. 14.05.2009,  n. 11194; Cass. 10.05.2010, n. 11284; Id, 27.06.2011, n. 14177), ha più volte  ribadito che la sussistenza della legittimazione ad agire – intesa come  titolarità del potere di promuovere un giudizio – è determinata in base alla  domanda prospettata dall’attore, indipendentemente dall’effettiva titolarità  del diritto vantato. Infatti, la condizione per ottenere una pronuncia  giudiziale è semplicemente l’idoneità astratta della situazione soggettiva  attiva ad essere tutelata nel giudizio, del tutto diversa dall’accertamento in  concreto della titolarità della medesima, che appartiene al merito della causa”  (Cfr. SS.RR spec. comp. n. 8/2019/EL). 

Il Collegio, pertanto, ritiene che il riferimento alla società partecipata  tanto nella motivazione che nel dispositivo della deliberazione sia  diretto (e non indiretto come invece affermato dalla Procura  Generale) e costituisca elemento sufficiente per ritenere sussistente e  comprovato il diritto di Marche Multiservizi S.p.A. di agire in giudizio.

4. Con altra eccezione processuale la Procura generale (con  riferimento ai ricorsi iscritti ai nn. 633 e 636) afferma la carenza di  interesse ad agire da parte della ricorrente in quanto l’esigenza di  evitare eventuali iniziative necessitate dei Comuni, tese alla riduzione  del numero dei componenti del Consiglio di Amministrazione, è un  interesse di fatto e indiretto che non può trovare immediata tutela in  sede processuale.

L’eccezione è infondata.

Il Collegio ritiene di doversi soffermare sulla sussistenza, in capo a   “Marche multiservizi S.p.a.” dell’interesse all’impugnazione, specie a  fronte delle più articolate argomentazioni dispiegate all’odierna  udienza dalla ricorrente a seguito della lettura della motivazione della  sentenza n. 8 del 2019, al fine di rivisitare il percorso argomentativo  seguito da queste stesse Sezioni riunite nella predetta decisione,  vertente su fattispecie analoga a quelle in esame.   In estrema sintesi, in quest’ultima sentenza, pur affermandosi la  legittimazione ad impugnare, è stato ritenuto che l’interesse concreto  e attuale a ricorrere potesse sussistere solo in presenza di un oggettivo  fatto lesivo del diritto del ricorrente di cui si chiede la rimozione  mediante l’intervento del giudice, senza il quale l’interessato  subirebbe un danno: in tal senso sono state differenziate le  conseguenze lesive per i destinatari o per i soggetti comunque  coinvolti dalle deliberazioni emesse in relazione alle varie tipologie di  controllo esercitato dalle sezioni regionali,  ritenendo che nel caso di  “Multiservizi S.p.a.”, a fronte di una  deliberazione di natura c.d.  collaborativa, inidonea di per sé ad incidere direttamente sugli assetti  societari,  la tutela giurisdizionale si potrà esplicare nei confronti degli  eventuali, futuri, provvedimenti emessi dall’ente locale,  autonomamente motivati e per vizi propri di questi ultimi.  

La predetta pronunzia ha  ritenuto che la Sezione regionale di  controllo, in ordine al rispetto delle disposizioni e dei principi inseriti  nel TUSP, non sia  intervenuta direttamente sulle società ma solo sui  Comuni controllanti con mere deliberazioni dichiarative avente  funzione sollecitatoria nei confronti dei soggetti direttamente controllati e ne ha dedotto l’insussistenza di  interesse concreto ed  attuale alla impugnazione di tali tipologie di atti deliberativi, inidonei  a ledere interessi apprezzabili, con conseguente declaratoria di  inammissibilità del ricorso.

L’odierno Collegio, melius re perpensa, ritiene di doversi discostare  dalla conclusione cui è pervenuta la sentenza n. 8 del 2019, per le  seguenti considerazioni.

In primo luogo, l’affermazione secondo cui, nei ricorsi in esame,   sussiste la legittimazione ad impugnare le deliberazioni delle sezioni  regionali di controllo innanzi a queste Sezioni riunite in forza della  giurisdizione esclusiva, in quanto nessun altro plesso giurisdizionale  può sindacarne il contenuto, viene svuotata di significato  se si nega  alla società destinataria dell’accertamento di essere titolare di un  interesse concreto alla pronuncia di merito sulla legittimità dello stesso,  perché in tal modo si priva la ricorrente dell’effettività della  giurisdizione. Infatti, se nessun altro giudice potrà sindacare nel merito  il contenuto dispositivo della deliberazione di controllo laddove si  assuma erronea o fuorviante, non sarà facile sottrarsi alle censure di  violazione del precetto dell’art. 24 Cost. e di denegata tutela della parte  ricorrente. Giocoforza, l’impugnativa sarà comunque rivolta avverso  gli eventuali provvedimenti emanati dall’ente locale innanzi al giudice  amministrativo che, indirettamente, riterrà di doversi pronunciare sul  percorso argomentativo presupposto (la deliberazione della sezione di  controllo) ancorché incidenter tantum; qualora, invece, dovessero essere  sindacati comportamenti relativi all’assetto infrasocietario sarà in ogni   caso l’A.G.O. a conoscere della causa ed a sindacare, sempre incidenter  tantum, la deliberazione della Sezione di controllo quale atto  presupposto.

L’effettività della giurisdizione esclusiva, pertanto, è garantita dalla  pronuncia nel merito, scrutinata alla luce della sussistenza  dell’interesse ad agire di cui all’art.100 c.p.c., nella lettura della  giurisprudenza della Corte di cassazione (Cfr. Cass. civ. SS.UU.  sent. 16/02/2016, n. 2951; Cass. Civ. Sez. II, 24/01/2019, n. 2057).  Lo snodo argomentativo dal quale l’odierno Collegio intende  discostarsi, rispetto alla deliberazione n. 8 del 2019, attiene alla  qualificazione delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo  che accertano la mancata ottemperanza da parte di “Marche  multiservizi S.p.a.” alle disposizioni del TUSP, ritenute meramente  “collaborative” e aventi funzione “sollecitatoria” nei confronti dei  comuni destinatari e, dunque, inidonee ad incidere direttamente sugli  interessi societari, arrecandovi pregiudizio.

Sul punto, queste Sezioni riunite ritengono di prendere le mosse  dall’assetto generale dei plurimi poteri di controllo sulle società  partecipate da enti pubblici attribuiti alle Sezioni di controllo della  Corte dei conti dal d.lgs. n. 175 del 2016, a mente del quale vanno  comunicate alla magistratura contabile le più rilevanti scelte  organizzative e gestionali delle società o degli enti soci, quali quelle  di costituzione o acquisto di partecipazioni (artt. 4, 5, 7 e 8), di  quotazione in mercati regolamentati (art. 26, commi 4 e 5) di piani per  il superamento di situazioni di crisi d’impresa (art. 14, comma 5), di  congrua articolazione degli organi di amministrazione (art. 11,  comma 3), etc., alcune delle quali riproducenti pregresse disposizioni  normative (si rinvia, per esempio, all’art. 3, commi 27 e seguenti, della  legge n. 244 del 2007). L’esito della ricognizione straordinaria delle  partecipate, inoltre, da effettuare ai sensi dell’art. 24 TUSP, va  comunicato, anche in caso negativo, con le modalità di cui all’articolo  17 del D.L. n. 90 del 2014, convertito dalla legge n. 114 del 2014, alla  banca dati gestita dal Ministero dell’economia e delle finanze ed alla  struttura del medesimo Ministero competente per il monitoraggio  sull’attuazione del testo unico (prevista dall’articolo 15), e reso  disponibile alla “sezione della Corte dei conti competente ai sensi  dell’articolo 5, comma 4 (…) perché verifichi il puntuale adempimento degli  obblighi di cui al presente articolo”. 

Le norme del testo unico non offrono ulteriori indicazioni circa la  natura, i parametri e l’esito del controllo attribuito alla Corte,  destinataria della comunicazione di atti relativi agli assetti societari  delle società a partecipazione pubblica in diverse ipotesi; tuttavia,  appare conforme alla ratio delle surriferite disposizioni normative  l’attribuzione alla magistratura contabile di un controllo successivo di  legittimità sul provvedimento di ricognizione straordinaria delle  partecipate; nelle altre ipotesi, in cui è previsto semplicemente l’invio  alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti  (come nel caso dell’art. 11, all’esame del presente giudizio), il Collegio  ritiene che quest’ultima eserciti un controllo di regolarità/legittimità  in ordine al rispetto delle disposizioni del TUSP,  non qualificabile come mero “controllo collaborativo” che attiene a valutazioni sulla  gestione, ma che legittima le Sezioni regionali ad emettere pronunce  di accertamento il cui parametro è costituito da norme di legge.   Tale interpretazione, peraltro, trova conferma nella recente  giurisprudenza delle sezioni regionali di controllo che emettono, su  tutto il territorio nazionale, deliberazioni di “accertamento” del  rispetto o meno delle disposizioni del TUSP da parte delle società  partecipate da enti locali o “a controllo pubblico”, essendo scaduto il  31 luglio 2017 il termine per l’adeguamento degli statuti nei casi  previsti dalla legge. 

Orbene, una pronuncia della sezione di controllo di “accertamento” di  non conformità a parametri normativi o di irregolarità, ancorchè non  assistita da specifica sanzione di tipo inibitorio, proprio per  l’autorevolezza dell’organo da cui promana – nell’ambito dell’esclusiva  funzione di garanzia dell’ordinamento nelle materie di contabilità  pubblica – non può ritenersi, ad avviso del Collegio, inidonea ad  incidere sugli interessi societari coinvolti dalla deliberazione.  In tal senso sono fondate le doglianze esposte dalla ricorrente nel  corso dell’udienza che lamenta proprio il pregiudizio attuale (e non  già ipotetico o futuro) recato alla “Marche multiservizi S.p.a.” dal  riconoscimento di un vero e proprio status di società “a controllo  pubblico”, che la rende assoggettabile alla complessa disciplina  derogatoria delle disposizioni del codice civile in materia di società  in tema di: a) disposizioni sulla governance di cui all’art. 11, cc. 1-3  e 4-15 (vincolo del numero dei componenti del consiglio di  amministrazione, definizione di limiti al trattamento economico degli  amministratori, regole sulla incompatibilità/inconferibilità degli  incarichi); b) principi fondamentali sull’organizzazione e sulla  gestione (art. 6); c) disciplina delle crisi d’impresa (art. 14, cc. 2 e 3);  d) regole sulla gestione dei rapporti di lavoro (art. 19, cc. 1-4);  e) criteri  in tema di trasparenza (art. 22). 

La sussistenza delle condizioni di cui all’art. 2, co. 1, lett. b), d.lgs.  n. 175 del 2016, attiene anche alla definizione del perimetro delle  società indirette, che sono quelle detenute da una pubblica  amministrazione per il tramite di una società o di altro organismo a  controllo pubblico da parte della medesima (art. 2, co. 1, lett. g)  (Cfr. deliberazione n. 23/SEZAUT/2018/FRG).

Tale status di “società a controllo pubblico”, pertanto, è idoneo ad  incidere direttamente nell’ambito degli equilibri societari laddove gli  enti locali partecipati sono chiamati a rendere effettivo   l’adeguamento della Società alle disposizioni surriferite in forza  dell’accertamento operato dalla Corte dei conti, né può essere  misconosciuto l’interesse “morale” della persona giuridica  partecipata da enti pubblici a presentarsi agli altri operatori sul  mercato quale società rispettosa delle leggi, laddove applicabili. 

Trattasi di un interesse a ricorrere non dissimile da quello  riconosciuto dal legislatore in relazione all’impugnativa avverso  l’inclusione negli elenchi Istat, in quanto il bene tutelato, in tali casi, è  proprio la corretta attribuzione di uno status, in presenza di  determinate caratteristiche economiche e/o organizzative, che   comporta l’applicazione di un complesso di norme a tutela della  finanza pubblica.

L’interesse qualificato e attuale della “Multiservizi S.p.a.” ad essere  esclusa dal novero delle “società a controllo pubblico” può essere  raggiunto solo attraverso una pronuncia del giudice che, valutato il  caso concreto, decida, nell’ambito della propria giurisdizione  esclusiva in unico grado, se l’accertamento operato dalla Sezione  regionale di controllo abbia riconosciuto correttamente o meno,  attraverso l’istruttoria svolta, il predetto status. 

Tanto è sufficiente, ad avviso del Collegio, ad integrare la sussistenza  dell’interesse ad agire da parte di “Multiservizi S.p.a.”: “L'interesse ad  agire deve essere concreto ed attuale e richiede non solo l'accertamento di una  situazione giuridica, ma anche che la parte prospetti l'esigenza di ottenere  un risultato utile giuridicamente apprezzabile e non conseguibile senza  l'intervento del giudice, poiché il processo non può essere utilizzato solo in  previsione di possibili effetti futuri pregiudizievoli per l'attore, senza che  siano ammissibili questioni d'interpretazioni di norme, se non in via  incidentale e strumentale alla pronuncia sulla domanda principale di tutela  del diritto ed alla prospettazione del risultato utile e concreto che la parte in  tal modo intende perseguire” (Cass. civ. Sez. II, 24/01/2019, n.2057 cit.).

Scrutinate e respinte le eccezioni pregiudiziali il Collegio affronta il  merito della causa.

5. I ricorsi sono fondati e vanno respinte le richieste di rigetto  avanzate dalla Procura generale. 

La Sezione di controllo, nelle deliberazioni impugnate, ha fondato  l’accertamento nei confronti di Marche multiservizi S.p.a. dello status  di società a controllo pubblico argomentando  dalla circostanza che in  base alle norme statutarie, ed in specie agli articoli 5 e 15, “i soci  pubblici possiedono la maggioranza dei voti sia in  assemblea  che nel  consiglio di amministrazione e possono in tal modo condizionare  l’andamento complessivo della gestione della società”; ha inoltre ritenuto  che “la frammentazione delle quote di partecipazione in capo ad una  pluralità di amministrazioni non osti alla configurabilità del controllo  pubblico” ed in tal senso ha richiamato l’atto di orientamento in data  15 febbraio 2018 della Struttura di controllo e monitoraggio prevista  dall’articolo 15 del TUSP, la quale, al fine di enucleare la corretta  nozione di società a controllo pubblico, ha affermato che detta  nozione discende dall’esame del combinato disposto delle lettere b) e  m) dell’art. 2, comma 1, evidenziandosi come “alla luce dello stesso deve  ritenersi che il legislatore del TUSP abbia voluto ampliare le fattispecie del  “controllo” talché, “in coerenza con la ratio della riforma volta all’utilizzo  ottimale delle risorse pubbliche e al contenimento della spesa, al controllo  esercitato dalla Pubblica Amministrazione sulla società appaiono  riconducibili non soltanto le fattispecie recate dall’art. 2, comma 1, lett. b),  del TUSP, ma anche le ipotesi in cui le fattispecie di cui all’articolo 2359 c.c.  si riferiscono a più Pubbliche Amministrazioni, le quali esercitano tale  controllo congiuntamente e mediante comportamenti concludenti, pure a  prescindere dall’esistenza di un coordinamento formalizzato”, concludendo   che  “sia l’interpretazione letterale sia la ratio sottesa alla riforma nonché  una interpretazione logico-sistematica delle disposizioni citate, inducono a ritenere che la “Pubblica Amministrazione”, quale ente che esercita il  controllo, sia stata intesa dal legislatore del TUSP come soggetto unitario, a  prescindere dal fatto che, nelle singole fattispecie, il controllo di cui all’art.  2359, comma 1, numeri 1), 2) e 3), faccia capo ad una singola  Amministrazione o a più Amministrazioni cumulativamente”.  Ritiene il collegio che il richiamo alla nota di orientamento della  struttura di controllo e monitoraggio non sia risolutivo, e che  l’accertamento della sussistenza dello status di “società a controllo  pubblico” non possa essere desunto dai meri indici costituiti dalla  maggioranza di azioni e di consiglieri nel C.d.A. ma richieda precipua  attività istruttoria volta a verificare se, nel caso concreto, sussistano le  condizioni richieste dall’art. 2, lett. b) del TUSP.

In altre parole, ai fini del decidere se “Marche multiservizi S.p.a.”  possa definirsi o meno società a controllo pubblico ovvero  semplicemente società a partecipazione pubblica, assume rilievo  decisivo lo scrutinio delle disposizioni statutarie e dei patti  parasociali per verificare in che termini le pubbliche amministrazioni  (enti locali) che detengono partecipazioni azionarie sono in grado di  influire sulle “decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative  all’attività sociale”.

Dalla documentazione versata in atti dalla ricorrente emerge che il  capitale sociale di “Marche multiservizi S.p.a.” è attualmente detenuto  dal socio privato “Hera S.p.a.” per il 46,2 per cento, dal comune di  Pesaro per il 25,3 per cento, dalla provincia di Pesaro e Urbino per l’8,6  per cento e per la restante parte da partecipazioni pulviscolari di un gruppo di comuni delle Marche, tra cui si annoverano il comune di  Montelabbate, il comune di Falconara marittima e il comune di  Vallefoglia, interessati dalle deliberazioni impugnate.

Dall’analisi dello statuto vigente emerge che la società è amministrata  da un Consiglio di amministrazione composto da nove membri,  compreso il Presidente, di cui due nominati dal Comune di Pesaro,  uno dal comune di Urbino, uno dalla provincia di Pesaro e Urbino e  uno da una serie di piccoli comuni del marchigiano, mentre i restanti  quattro componenti sono espressione del socio privato “Hera  S.p.a.”(art.15); l’assemblea straordinaria che è richiesta per le  modificazioni statutarie, delibera in ogni sua convocazione con la  maggioranza superiore all’85 per cento del capitale sociale e, pertanto,  il voto favorevole del socio privato “Hera S.p.a.” è necessario per  qualsiasi modificazione statutaria. Ciò comporta che, in assenza del  voto favorevole dell’azionista privato, non possono essere modificati  il numero dei componenti del Consiglio di amministrazione,  l’attribuzione delle deleghe al consigliere nominato dall’azionista  privato, il quorum di otto consiglieri su nove per l’adozione delle  principali delibere del Consiglio di amministrazione (quali la  designazione dei componenti  degli organi sociali delle società  controllate e/o partecipate; le proposte di fusioni, scissioni,  incorporazioni in altre società; le proposte di modifica dello statuto;  le operazioni di acquisizione, dismissione, conferimenti, scorpori di  attività, rami aziendali; il conferimento e la modifica di poteri  all’Amministratore delegato, scelto tra i soci non pubblici ai sensi  dell’art. 21, l’approvazione del budget annuale preventivo e del piano  industriale proposto dall’Amministratore delegato, la nomina dei  consiglieri cooptati, l’attribuzione di compensi agli amministratori  investiti di particolari cariche, la  proposta di distribuzione di  dividendi e riserve, la  modifica ai contratti con le società degli asset). 

Già l’analisi dell’assetto statutario è da sola sufficiente ad escludere la  concreta possibilità che tutti i soci pubblici possano incidere sulle  “decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale” ai  sensi dell’art.2, lett. b), TUSP, senza il consenso del socio privato  “Hera S.p.a.” e, conseguentemente, la decisione di ridurre il numero  degli amministratori, come richiesto dalla Sezione di controllo delle  Marche con le deliberazioni impugnate, non è nella disponibilità dei  soci pubblici  che necessitano all’uopo del consenso del socio privato. 

A tale quadro statutario si aggiunge l’esistenza di un patto  parasociale sottoscritto in data 28 luglio 2015, con efficacia  quinquennale, stipulato tra il socio privato “Hera S.p.a.” e il  comune di Pesaro, che insieme detengono oltre l’80% del capitale  sociale, in base al quale per una serie di deliberazioni di rilievo  societario è richiesto il voto favorevole di almeno un consigliere di  ciascuno dei soci.

Dalla situazione di fatto sopra esposta risulta evidente che, in base  alla vigente disciplina normativa, non è configurabile alcun controllo  da parte degli enti pubblici.

Ed infatti l’art. 2, lettera m), del TUSP,  definisce “«società a controllo  pubblico» le società in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lettera b)”e quest’ultima a sua volta  definisce come “«controllo»: la situazione descritta nell'articolo 2359 del  codice civile” e precisa inoltre che “Il controllo può sussistere anche  quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali,  per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale  è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo”.  Si è già detto dell’impossibilità che il consenso unanime degli enti  pubblici sia sufficiente per le “decisioni finanziarie e gestionali  strategiche” e la circostanza che tutti i soci pubblici – pur volendo  convergere verso una logica di riduzione dell’apparato  amministrativo - non dispongano degli strumenti statutari per  operare la riduzione del numero dei consiglieri senza il consenso del  socio privato, ne costituisce la controprova.

 Quanto all’art. 2359 cod. civ. si osserva che le tre ipotesi ivi previste  sono il cosiddetto controllo “di diritto” (“società in cui un'altra società  dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria”),  quello cosiddetto di fatto (“le società in cui un'altra società dispone di voti  sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria”)  e quello cosiddetto esterno (“società che sono sotto influenza dominante  di un'altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa”).    Né si potrebbe configurare il c.d “controllo pubblico congiunto”,  ipotizzando una pluralità di enti controllanti.

Al Collegio è noto l’orientamento giurisprudenziale formatosi  antecedentemente all’emanazione del TUSP in relazione alla nozione  pubblicistica  di “controllo congiunto” (Cfr. Cons. Stato, sez. I, parere 4 giugno 2014, n.1801) elaborata sulla scorta delle Direttive  2014/24/UE e 2014/25/UE del 26 febbraio 2014 rispettivamente sugli  appalti pubblici e sulle procedure di appalto degli enti erogatori nei  settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali che –  secondo il Consiglio di Stato “va calata all’interno della fattispecie  civilistica di controllo societario, affinché possa dirsi integrato il controllo  sulla società da parte di una pluralità di soggetti pubblici, ciascuno dei quali  non si trovi in alcuna delle situazioni contemplate dall’art. 2359 c.c.”  

Tuttavia, detta interpretazione giurisprudenziale estensiva delle  disposizioni dell’art. 2359 che, invero, configura ben individuate  ipotesi di controllo, operato da una società nei confronti di un’altra  società, deve essere rivista alla luce delle successive norme di diritto  positivo contenute nel TUSP che, ad avviso del Collegio, circoscrivono  in modo più rigoroso la nozione di “controllo pubblico”. 

In particolare, l’art. 2, lett. b), al fine della configurabilità della nozione  di “controllo”, introduce un’altra fattispecie, estranea alla nozione  civilistica ex art.2359, affermando che “può sussistere anche quando, in  applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le  decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è  richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo”;   la successiva lettera m) dello stesso articolo rimanda per la definizione  di “società a controllo pubblico” alle seguenti ipotesi: 1) la situazione  descritta all’art.2359 c.c., che si verifica allorquando una società  pubblica esercita il controllo di diritto in un’altra società, ovvero il  controllo di fatto o contrattuale; 2) la situazione in cui una o più   amministrazioni pubbliche  esercitano il controllo ai sensi della lett. b),  ovvero, quando in virtù di  norme di legge o statutarie o di patti parasociali  le decisione strategiche per la vita sociale richiedano il consenso  unanime delle amministrazioni pubbliche che esercitano il controllo.  Il Collegio ritiene che dalla lettura di siffatte disposizioni possano  evincersi due rilevanti conseguenze, ai fini del giudizio di cui è causa:  la prima attiene alla inapplicabilità delle disposizioni dell’art.2359  c.c., che in modo chiaro ed univoco individua fattispecie tipiche di  controllo operato da una società nei confronti di un’altra società; la  seconda è che la situazione di controllo pubblico non può essere  presunta in presenza di “comportamenti univoci o concludenti” ma  deve risultare esclusivamente da norme di legge, statutarie a da patti  parasociali che, richiedendo il consenso unanime di tutte le pubbliche  amministrazioni partecipanti, siano in grado di incidere sulle  decisioni finanziarie e strategiche della società. 

Occorre sottolineare, peraltro, che nel TUSP non viene mai  utilizzata l’espressione “controllo congiunto” (coniata dalla  giurisprudenza amministrativa e che evoca la possibilità di accordi  più o meno formali tra pubbliche amministrazioni) mentre è  previsto il “controllo analogo congiunto” che si realizza tutte le  volte in cui “l’amministrazione esercita congiuntamente ad altre  amministrazioni su una società un controllo analogo a quello esercitato  sui propri servizi”: laddove il legislatore avesse voluto intendere  analoga modalità di azione fra pubbliche amministrazioni avrebbe  usato identica terminologia.

Peraltro, sotto il profilo normativo, nessuna disposizione prevede  espressamente che gli enti detentori di partecipazioni debbano  provvedere alla gestione delle partecipazioni in modo associato e  congiunto: l’interesse pubblico che le stesse sono tenute a  perseguire, infatti, non è necessariamente compromesso  dall’adozione di differenti scelte gestionali o strategiche che ben  possono far capo a ciascun socio pubblico in relazione agli interessi  locali di cui sono esponenziali.

Infine, nessun pregio possono rivestire in questa sede le  considerazioni della Procura generale in ordine alla circostanza che  “Hera S.p.a.”, in realtà, è anch’essa un socio pubblico, in quanto  trattasi di una società quotata partecipata quasi interamente dai  comuni di Bologna e Modena.  L’art. 1, comma 5, del TUSP, come modificato  dall’art 1, comma 721  della legge 30 dicembre 2018, n. 145 dispone  che  “le disposizioni del  presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società  quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società  da esse controllate”; ne consegue che, ai fini che qui interessano, nella  compagine societaria di “Marche multiservizi S.p.a.”, la società “Hera  S.p.a.” è configurabile quale persona giuridica di diritto privato.  Acclarato che “Marche multiservizi S.p.a.” non ha le caratteristiche per  essere annoverata tra le “società a controllo pubblico” e che alla stessa,  conseguentemente, non si applicano tutte le disposizioni normative  che richiedono, quale presupposto, detto status, trattandosi,  semplicemente, allo stato degli atti, di società a partecipazione  pubblica, discende come logica conseguenza l’accoglimento del ricorso  e l’annullamento delle deliberazioni impugnate.   

6. A chiarimento del dispositivo letto in udienza occorre  precisare che l’annullamento delle deliberazioni 61/2018/VSG e  68/2018/VSG è limitato soltanto alla parte riguardante la società  ricorrente, restando salve le statuizioni della stessa nei confronti  delle società che non hanno proposto impugnazione.

7. Le spese possono ritenersi compensate alla luce dell’assoluta  novità delle questioni giuridiche sottoposte a questo Collegio.

 

P.Q.M.

La Corte dei conti, a Sezioni riunite in speciale composizione,  accoglie i ricorsi e per l’effetto annulla la deliberazione  n. 61/2018/VSG del 19 dicembre 2018 e le deliberazioni  n. 68/2018/VSG del 20 dicembre 2018 e n. 62/2018/VSG del  19 dicembre 2018.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 20 marzo 2019.

Dispositivo letto in udienza

L’ESTENSORE                        IL PRESIDENTE 

    Anna Luisa Carra            Mario Pischedda

 

Depositata in Segreteria

in data 22 maggio 2019

 

Il Direttore della Segreteria

Maria Laura Iorio

HomeSentenzeArticoliLegislazioneLinksRicercaScrivici