EMERGENZA CORONAVIRUS, IL POTERE D’URGENZA DEI SINDACI ALLA PROVA DEI FATTI

L’emergenza coronavirus ha riportato d’improvviso in primo piano il ruolo dei Sindaci nella veste di ufficiali di Governo, quali organi titolari del potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica.

Spetta a loro non solo il compito di vigilare sul territorio comunale, ma anche quello di intervenire con poteri d’urgenza, nell'ambito delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell’Interno, ogniqualvolta che sia in pericolo l’incolumità dei cittadini.

Alla luce della situazione odierna si è imposta con inattesa attualità la previsione secondo cui il Sindaco adotta ordinanze d’urgenza “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale” (art. 50, comma 5, del Tuel).

Secondo una giurisprudenza consolidata, per tali ordinanze occorre il presupposto della necessità, intesa quale situazione di fatto che rende indispensabile una deroga dei mezzi ordinari offerti dalla legislazione, in considerazione dell’interesse pubblico in pericolo da preservare.

Occorre inoltre il requisito dell’urgenza improrogabile, consistente nell’oggettiva impossibilità di differire l’intervento ad altra data, pena l’avverarsi del danno temuto e prefigurato.

In sostanza, il carattere contingibile delle circostanze equivale all’imprevedibilità di un evento eccezionale, accidentale, straordinario e inconsueto, suscettibile di arrecare un pregiudizio alla pubblica incolumità.

Lo snodo del coordinamento

Nell’attuale fase di emergenza tutto ciò si è realizzato in un batter d’occhio su scala mondiale, con il conseguente imperativo di assicurare un intervento coordinato e uniforme sull’intero territorio nazionale, in ordine all’adozione delle misure di contenimento dell’epidemia Covid-19.

Il contesto odierno ha messo in luce uno snodo di primaria importanza per l’impiego del rimedio extra ordinem da parte del Sindaco, ossia la necessità concertazione con il Ministero dell’Interno, e, in sede locale, il raccordo operativo con il Prefetto, cui le ordinanze d’urgenza vanno preventivamente comunicate.

Tale impianto ha la sua matrice nell’articolo 118, comma 3, della Costituzione, che individua nella legge statale la fonte competente a disciplinare il coordinamento tra Stato e Regioni nelle materie di ordine pubblico e sicurezza, estendendo il coordinamento di queste anche a un esercizio ordinato di funzioni rientranti nella competenza regionale o locale.

In poche parole, le ordinanze d’urgenza non possono derogare alle norme imperative, ma possono interagire con quelle dispositive o suppletive in base ai principi generali.

Nell’ambito delle misure assunte dal Governo in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica, l’esigenza di coordinamento è stata sancita in modo perentorio dal Dl n. 9 del 2 marzo 2020, ove l’articolo 35 (rubricato “disposizioni in materia di ordinanze contingibili e urgenti”) ha espressamente disposto che “a seguito dell’adozione delle misure statali di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 non possono essere adottate e, ove adottate sono inefficaci, le ordinanze sindacali contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza predetta in contrasto con le misure statali”.

La norma ha rafforzato, per così dire, l’imputazione giuridica in capo allo Stato dell’attività posta in essere dal Sindaco nella qualità di ufficiale di Governo, che pur restando incardinato nel complesso organizzativo dell’ente locale opera nella veste giuridica di organo statale.

I limiti al potere d’urgenza

Le implicazioni operative di tale costrutto si possono facilmente desumere.

Nell’esercizio dei poteri d’urgenza, il Sindaco deve dare tempestiva attuazione alle misure di contenimento del contagio tenuto conto della specificità dei luoghi e della morfologia del territorio locale, avendo cura, per esempio, di limitare o chiudere al pubblico le zone o i percorsi ciclopedonali che potrebbero agevolare l’assembramento di cittadini.

Non sussiste, di contro, un potere del Sindaco di introdurre misure cautelari più restrittive, che incidano sulla libertà personale dei cittadini in maniera più drastica rispetto a quanto disposto dai provvedimenti del Governo.

A titolo meramente esemplificativo, posto che ai sensi del Dpcm 9 marzo 2020 “lo sport e le attività motorie svolti all'aperto sono ammessi esclusivamente a condizione che sia possibile consentire il rispetto della distanza interpersonale di un metro” (art. 1), non rientra nei poteri del Sindaco la possibilità di restringere gli spazi di libertà individuali con l’adozione di misure che penalizzino lo spostamento sul territorio locale al di là dei limiti prescritti.